中国地震局地球物理勘探中心河南省郑州市450002
摘要：所谓灾害，通常是指危害人类生命财产安全，危及人类生存条件，给人类社会造成灾难性后果的事件。人们把以自然变异为主因产生的并表现为自然态的灾害称为自然灾害，同时也把由人为因素导致的表现为自然资源与环境成灾的灾害归为自然灾害。地震灾害是一种极具破坏力的自然灾害，常常造成大量的财产损失和人员伤亡。基于此，本文主要对城市地震灾害应急管理区划构想进行分析探讨。
关键词：城市地震灾害；应急管理；区划构想
1、前言
对于地震，尽管人类在防震抗震科学方面取得了巨大的进展，但由于地震灾害本身的复杂性和难预测性，使得地震应急管理依然是减轻地震灾害损失和人员伤亡的重要手段，特别是对社会人口和财富高度集中的城市进行地震灾害应急管理研究更具有重要的意义。
2、城市地震灾害应急管理区划
地震灾害应急管理既要有强调政府统一指挥和调度的自上而下管理，又要有强调灾区自救的灾情自下而上报送管理，统称为灾害的垂直管理模式。同时，在地震灾害的应急管理工作中，还需要有横向的强调所有部门相互协调合作的水平管理模式。然而，在这些大框架下，更为重要的是灾害应急的微观区域化管理。城市地震灾害应急管理区划就是基于这样一种灾害应急的微观区域化管理思想提出的，这一区划将使得灾前应急准备、灾中的应急救援和灾后的应急恢复等实际应急管理工作都在局部区域进行操作，使得应急管理工作更贴近人民大众（在灾害发生时为灾民），更容易进行局部区域潜在灾源的评估、事故灾害的应急救援和管理，更容易对灾害应对基础设施进行评估和建设，也更容易推进大众的灾害意识教育和灾害应急救援演习等工作。
2.1城市地震灾害应急管理基本单元
城市地震灾害应急管理基本单元是指在某一城市范围内进行灾害应急管理的最小单元。基本单元具有一定能力的独立灾前应急准备、灾中应急救援以及灾后应急恢复功能，是城市地震灾害应急管理的最小运作单元。基本单元的划分跟城市地震灾害应急管理区划有关。例如，如果一个城市所有的灾害应急管理工作都以区为最小单元来展开，则这个城市的区就是该城市地震灾害应急管理基本单元。
2.2城市地震灾害应急管理区划
与自然灾害有关的区划，很多学者已根据自然灾害系统理论做了许多工作。例如，洪水风险区划，软风险区划，区域自然灾害风险区划，这些区划都不是为应急管理而准备的。城市地震灾害应急管理区划是指为提高城市地震灾害应急管理的效率和可操作性而进行的一种地理区域划分。通常这种划分可以分为宏观划分和微观划分，划分的方法可以根据行政区划或灾害应急管理的实际需求来划分。
根据行政区划进行的宏观划分是指以县级（县级区）或以上行政区域为单位的划分，通常主要以国、省、市、县（或县级区）级行政单元来划分；微观划分是指县级（县级区）单位以下的划分，通常主要以街道办（或乡）、居委会（或村）、社区行政单元来划分。这种从行政管理的角度出发进行的不同层次划分，不论是宏观划分，还是微观划分都跟国家的行政划分一致，有利于国家应急政策的统一管理，但这样的划分不一定符合灾害应急管理工作本身的要求。目前，我们国家的应急管理划分尚没有明确提出，但其实际工作的开展主要在这种类型的划分上进行的。
根据地震灾害应急管理的实际需求进行的灾害应急管理区划，通常不受行政区划的限制，往往会跨越不同的行政区，也有不同层次的划分。因为这种划分首先考虑的是有利于灾害的应急管理工作本身，所以符合灾害应急管理规律，但这种划分不依行政区划进行，在管理上需要成立专门的应急管理机构，进行相应的协调管理工作，这就又对国家的法律法规建设提出了新的要求。通常在进行城市地震灾害应急管理区划时，需要将两种区划方法进行结合，在较高的宏观层宜根据行政区划来划分，这样便于应急管理工作的统一管理部署；在较低的微观层宜根据灾害应急管理的实际需求来划分，这样有利于灾害应急管理工作的实际开展。
2.3城市地震灾害应急管理区划与城市地震灾害风险区划
城市地震灾害应急管理区划与城市地震灾害风险区划既有本质的区别又有联系。
首先，研究的对象侧重点不同。应急救援管理区划，侧重于地震灾害灾前的应急准备、灾中的应急救援和灾后的应急恢复等地震应急救援管理。而风险区划是对不同时间不同地区不同程度灾害发生的可能性的一种表述，在宏观上可以为应急救援管理工作提供参考。
其次，宏观与微观上的差异。城市地震灾害应急管理区划，强调的是应急管理的实际效率和可操作性，是从微观层次出发的，其基本单元可以是街道办、居委会或社区。而城市地震风险区划一般是通过概率、超越概率或模糊概率方法，得到的一种统计性风险表示，由于破坏性城市地震是破坏面广的小概率事件，使得风险区划相对于城市应急管理区划只能是一种宏观区划。
最后，城市地震应急管理区划和风险区划也有联系，两者都是一种地域区划，所划分出来的区都可以有程度上的区分。风险区划中不同的区灾害发生的可能性不同，所以风险等级上有差异。而应急管理区划，由于城市基础设施建设参差不齐，人口和经济的分布不均衡使得不同的区在应急管理强度上也是不一样的，通常生命线枢纽密集区、重要机关聚集区、经济集中区和人口密集区属于应急管理高强度区。
3、城市地震灾害应急管理区划原则
（1）宏观规划与微观区划有效结合
应急管理管理工作中，国家需要从大局出发进行全国范围内统一规划管理，这样有利于高强度破坏性地震灾害灾前应急准备阶段的资源合理配置和国家法律法规的统一实施；有利于灾中调动全社会的人力物力实施有效增援救助；有利于灾后经验教训的共享，防灾减灾资源的统一恢复调整。同时，国家所做出的宏观管理规划，往往是政策性指导性的建议，在实际工作中，必须考虑局部地区实际的城市社会基础设施建设、经济发展状况以及人口因素等多方面微观区域特征，做好微观区域灾害应急主体的防灾减灾意识教育、基础设施建设和应急救援中的区域自救等工作。所以，应急管理区划应该考虑国家宏观应急管理的需求和微观区域实际应急管理工作的协调。灾害的应急管理，尤其是破坏性地震灾害，通常涉及社会经济层次复杂，影响面广，必须要综合自上而下与自下而上垂直管理和水平层次的合作管理，这些都要求在进行应急管理区划时就要重视宏观层与微观层的横向纵向有效结合问题。
（2）避难场原则-应急救援管理的核心原则
防灾减灾的目的是为了减少人员伤亡和财产损失，一个最直接的想法也是大众不受其它因素控制的自然行为就是避难，这也是城市地震应急管理区划的核心指导原则。不论是灾前有预警的破坏性地震，还是突发性破坏性地震，避难行为研究是一项核心任务，有效合理的人员疏散和避难可以极大地减少人员伤亡和财产损失。避难场原则之所以是城市地震应急管理区划的核心原则，是应急管理区划的基础，避难所的合理规划建设是应急管理区划的基础，也有利于开展平灾结合的灾害管理。
4、结语
为了最大限度地减少我国突然自然灾害可能导致的人员伤亡和财产损失，亟需完善和加强我国突发性自然灾害的应急管理，为此先期进行科学合理的突发自然灾害应急管理区划，是一项不可或缺的基础性工作。
参考文献：
［1］张乃平，夏东海．自然灾害应急管理［M］．北京：中国经济出版社，2009：16－18．
［2］中华人民共和国人民政府网．我国应急管理体制［EB/OL］．［2010－02－12］