唐清云1赵华富2
（广西师范大学历史文化与旅游学院，广西桂林541001）
摘要：肯尼迪政府时期,美国对缅甸的政策显得无力。这时期美国对缅甸的援助只停留在了军事领域。后来美国开始强调加强缅甸对美国政策意图的理解，但是受缅甸自身外交政策及中国的影响，美国没有形成对缅甸有效的政策。
关键词：肯尼迪政府；缅甸政策；中国
中图分类号：K712.54文献标识码：A文章编号：1671-6035（2013）11-0000-02
一、吴努政府时期美国对缅甸的政策
从肯尼迪上台到1962年3月奈温上台的这段时间，吴努政府时期缅甸已经跟中国共产党建立了空前友好的外交关系以及比以往更密切的经济联系。1961年1月，中缅签署了一个经济技术合作协议，在这个协议中，中国为缅甸的经济发展长期提供大约8400万美元的无息贷款，赞助中国的设备，并提供技术顾问。这是中国共产党为非共产党国家提供的最大的贷款协议。这个协议将会在1961年10月生效，以10年为一个周期，1971年以后中国再重新支付贷款。通过考察以后，美国政府得出的结论是“中国共产党对缅甸的四年计划提供的援助可能会使北平对缅甸经济的发展方向产生实质性的影响。如果缅甸像预期的那样增加对中国的大米出口量，中缅之间的经济关系可能将会更密切。”[1]
美国政府的预测非常的准确，随着中缅关系问题的解决以及两国来往次数的增加，1961年12月13日，中缅之间签订了《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府经济技术协定议定书》，同时还签订了《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于1962年购买缅甸大米的议定书》。中缅关系有这样的发展跟吴努政府采取的政策以及缅北国民党军对美缅关系造成的影响有很大的关系。吴努政府实行积极的中立主义政策，同时接受美苏两大集团的援助。美国对缅甸情况进行评估以后也认为缅甸会同时接受美苏两大集团的援助。但是，据1961年3月美国的考察报告称，“由于中国国民党非正规军在缅北的发展，美缅关系目前已经急剧恶化”[2]。为了阻止中华民国支持缅北的国民党非政府军，1961年2月21日，腊斯克建议肯尼迪提供有限的军援，放弃对蒋介石的军队进行相关的培训，不支持蒋介石反攻大陆的计划。美国不希望国民党滞留于缅甸的军队影响到美缅之间的关系，因为这会影响到美国联合东南亚国家对抗共产主义。此后，美国为了改善与缅甸的关系进行积极的努力。
针对吴努政府时期在缅北的国民党非正规军问题，肯尼迪在1961年3月6日做出了积极的回应，表示国民党军已经答应将滞留军队从缅甸撤出。但是问题并没有完全解决，因为在这之后，仰光爆发了反美游行示威。“在未来的几个月里，缅甸政府可能会继续反美路线”。[4]缅甸的“反美路线”对吴努政府时期的美缅关系产生了严重的影响。在吴努政府执政期间，美缅之间的合作只限制在军事领域。根据中央情报局1962年1月13日的情报备忘录，美缅之间进行过关于美国向缅甸提供军事援助的谈判。但是这次谈判并不是很顺利，美国并没有答应提供缅甸所要求的飞机类型。美缅之间的军事合作是有限的，这跟缅甸执行“反美路线”有密切关系。
二、奈温政府时期美国对缅甸的政策
1962年3月奈温上台以后，中缅关系继续发展，中缅之间的互访很频繁。1962年10月27日中国就中印边界问题主动致信奈温特，10月29日接到奈温关于中印边界问题的来信，并且还就中印边界问题听取了奈温的意见。特别是1963年刘少奇夫妇、陈毅等代表中国对缅甸进行了频繁的访问。1963年，周恩来访问了缅甸，并对其提供低息贷款，并且派遣顾问。可见，中国重视对位于东南亚的缅甸的争取。在中缅关系继续发展的同时，美缅关系并没有向中缅关系那样发展。远东事务处主任赫恩兹于1962年3月6日给国防秘书的备忘录，担心奈温政府会与中国共产党合作打击中国边界上的缅甸反政府武装。他在备忘录上提到“如果新政权无法控制少数民族问题，他们可能会请求中国共产党帮助镇压叛乱，这是完全可能的。就中国共产党单方面的意愿来说可能会将叛乱作为它向对缅甸具有重要战略意义的边界地区扩展其影响力的借口，这是它已经垂涎已久的。”[5]这说明，美国在考虑与缅甸的关系时，还会考虑缅甸与中国之间的关系。
美国在缅甸的政策执行得越来越不顺利，于是1962年6月16日专门成立了东南亚特遣部队协调美国在缅甸、柬埔寨、马来亚、泰国、老挝和越南的行动。它的主要任务是：1）为执行美国对这些个别国家相关的政策计划程序（或者两个或者更多个国家）；2）整合、引导和密切遵循这些程序，以确保最大限度的合作并且敏捷地完成任务；3）要形成新的政策建议机制以进一步深化美国在个别国家或者整个东南亚地区的目标。[6]东南亚特遣部队成立以后，报告了缅甸国内的形势及美国在缅甸活动计划的进展情况。根据东南亚特遣部队的报告及相关的FRUS文件，可以得知，美国对缅甸的援助项目主要是军事援助项目，经济援助没有任何进展。
1962年6月27日东南亚特遣部队报告了缅甸行动计划进展情况。报告谈到由于奈温怀疑美国的动机，美国一直没有在缅甸实行新的行动计划，美国在等缅甸主动要求美国的援助。[7]这时美国还是在执行之前的行动计划——仰光——曼德拉高速公路计划、军事销售计划。仰光高速公路计划并没有新的进展，因为就投资额问题，双方没有达成一致的协议。缅甸要求美国按计划交付18792M2卡宾枪以及援助弹药帮助缅甸镇压叛乱分子，但是遭到了美国的决绝。直至1962年7月11日美国才答应在生产设施也允许的情况下，国会和国防部已经同意按缅甸的要求加速生产交付M2卡宾枪。美国之所以同意向缅甸销售这一武器，完全是为了希望能够“为美国赚得一些政治信用”。1962年7月11日东南亚特遣部队的报告称，“美国将会继续培训缅甸官员。预期在未来的一年已经有117名学生接受训练”[8]。这些是美国在缅甸取得的进展。
1963年5月9日美国驻缅甸大使爱富尔顿认为“在下一个阶段，美缅之间的关系将面临重要困难。缅甸政府反西方的情绪会更加强烈。并且没有人能保证早期能采取有效的措施来缓解这种情绪。缅甸政府已经选择了与东方集团更能兼容的政治经济制度。在未来的几个月内，我们可能会看到美国在缅甸的项目会进一步减少。自由选择的目标在这里是行不通的了”。[11]1963年6月5日至6日，澳新美理事会会议召开，哈里曼表示“缅甸保持独立很重要。相应地，我们正在计划适当地进行援助计划。”[12]可见，美国在这时对缅甸的最低限度的目标是希望缅甸能够保持独立。从哈利曼的话，可推断美国到这时还没有形成对缅甸有效的计划。
三、小结
肯尼迪政府时期，特别是奈温上台以后，美国从没有放弃过对缅甸形成有效政策的努力。但是由于奈温实行消极中立主义等因素，美国对缅甸的影响力一直保持在很低的程度。国会秘书腊斯克在曾经给肯尼迪总统的备忘录中，提到“缅甸害怕红色中国”。肯尼迪政府后期，对中国的恐惧更甚于美国，这也是美国无法构成对缅甸的影响力的重要原因。缅甸对中国的这种恐惧，是因为害怕中国趁着缅甸国内混乱的形势，支持缅甸共产党夺取缅甸的政权。因为，“共产主义集团在缅甸的影响力水平一直在维持着”[13]，肯尼迪政府时期的缅甸政策不仅受到缅甸内国内本身外交政策立场的影响，同时还受到了中国共产党的影响。保持缅甸的国家独立和安全，才是缅甸对外政策的最高目标。缅甸希望能跟中国保持友好的关系以确保自身的安全与独立，并且不希望参加冷战。而美国将中国看成是对它在东南亚构成最大威胁的敌人，希望能通过经济军事援助等方式影响东南亚国家的对外政策，联合它们遏制中国共产党在这一地区的“扩张”。这与缅甸自身奉行的外交政策相违背。中国对缅甸是采取争取的政策，以削弱美国的势力，扩大自身在缅甸的影响，支持缅甸维护民族独立。从地缘战略的角度来说，中国对缅甸争取的政策符合缅甸“确保国家独立和安全”的目标。这也是肯尼迪政府时期中缅关系友好发展，而美缅关系出现严重挫折的重要原因。
参考文献:
[1]“OutlookinMainlandSoutheastAsia（1961/03/28）”,DNSA数据库:DigitalNationalSecurityAchives.
[2]“OutlookinMainlandSoutheastAsia（1961/03/28）”,DNSA数据库:DigitalNationalSecurityAchives.
[3]“OutlookinMainlandSoutheastAsia（1961/03/28）”,DNSA数据库:DigitalNationalSecurityAchives.
[4]ForeignRelationsoftheUnitedStates,ForeignRelationsoftheUnitedStates,1961–1963VolumeXXIII,SoutheastAsia,Document22.
[5]ForeignRelationsoftheUnitedStates,ForeignRelationsoftheUnitedStates,1961–1963，VolumeXXIII,SoutheastAsia,Document50.
[6]ForeignRelationsoftheUnitedStates,ForeignRelationsoftheUnitedStates,1961–1963，VolumeXXIII,SoutheastAsia,Document34.
[7]“StatusofActionProgramsforSoutheastAsia(June27,1962)”,NLEDate:2/24/1982,DDRS数据库：DeclassifiedDocumentsReferenceSystem,GaleGroup,Inc.
[8]“STATUSREPORTOFonSOUTHEASTASIA(August22,1962),NLEDate:6/3/1999”,DDRS数据库:DeclassifiedDocumentsReferenceSystem,GaleGroup,Inc.
[9]ForeignRelationsoftheUnitedStates,ForeignRelationsoftheUnitedStates,1961–1963,VolumeXXIII,SoutheastAsia,Document57.
[10]“REGIONALISMANDSECURITYINMAINLANDSOUTHEASTASIA(January28,1963),NLEDate:5/31/1999”,DDRS数据库:DeclassifiedDocumentsReferenceSystem,GaleGroup,Inc.