——“巴山新居”建设中土地利用的几点思考
宁强
四川城镇规划设计研究院有限公司
摘要：在贫困山区城乡统筹发展中，农村集体土地是最重要的可开发资源，通过分析“巴山新居”工程建设过程中农村土地使用存在的问题，提出未来巴中农村土地利用方面的几点建议。
关键词：乡村重构；“巴山新居”工程；城乡统筹；土地利用
一、农村土地利用研究背景及概况
（一）研究背景
在乡村重构中，如何高效利用土地是一个焦点问题。中国是人口大国，解决十三亿人口吃饭需要大量的土地，发展经济及城市建设也需要土地，处理好吃饭与建设的关系，既要实行最严格的耕地保护制度，确保基本农田数量不减少、质量不下降，保证国家粮食安全，又要留有充足的城镇发展空间，促进二、三产业又好又快发展，实现城乡协调、两化良性互动、三化联动四化同步发展。要达到这一目标，如何高效集约使用建设用地尤其是农村建设用地是一个十分重要的课题，研究农村土地利用规划和村庄规划，积极开展农村建设用地整理，不但是今后的发展方向，而且对重构乡村空间形态十分重要。
巴中市自开展“巴山新居”工程建设以来，取得了显著的成绩，得到了省委省政府的肯定和推广，但在仍存在土地利用不集约高效、服务配套需进一步优化完善等问题。因此，探求土地最科学、合理地利用开发模式显得尤为重要。它既是“巴山新居”工程建设中农民群众十分关心的问题，也是落实中央城镇化工作会议精神、推进“以人为本”城镇化和贯彻“保护耕地、合理利用土地”国策的重要措施。
（二）土地利用概况
从总体上看，巴中市土地总面积为12293平方公里，其中可利用土地为3976平方公里，占32.3%；因地理条件较差、存在地质灾害隐患等难以利用的土地占7582平方公里，占61.7%；尚未利用的土地为735平方公里，占6.0%。全市土地垦殖指数较低，用地条件差，可利用面积比重小，远低于全国和四川省的水平。
尽管土地资源相对稀缺，但长期以来，对农村土地利用的认识不深，重视不够，管城多于管乡，广大农村地区如何高效合理利用土地还缺乏科学合理的规划，在规划管理中精细程度不够。
二、巴中市农村土地利用存在的问题
（一）农村土地利用程度不高
长期以来，农村以分散式的传统农业为主，加之农村劳动力外流严重，市土地利用程度总体还比较低，农村土地利用缺乏可持续发展观念。随着“巴山新居”工程的全面推进，在编制聚居点规划时统筹研究不深不细，部分区域存在过量开发情况，部分新居聚居点与人们理想中的优美、祥和、宜人的乡村风光还有一定的距离。
（二）“空心村”现象比较突出
现阶段土地利用规划和城乡规划着重考虑城乡规划建设区范围的用地，而对非建设区的土地利用则是轻描淡写。“巴山新居”工程开展以前，巴中农村居民点（指非建制镇类农村、集镇和村庄）建设常处于无规划指导的自发建设状态，而伴随新居工程的推进，初期许多新居点其建设也像小城镇发展建设看齐，注重增量土地的发展，忽视存量土地的挖潜，也就是说，重外延而疏内涵。随着城市化进程加快，大量农村人口外流到发达地区和大城市，人口规模大幅下降，而且长期稳定从事二、三产业且已在城镇安居的农民，拥有的农村房屋常年空关，个别农户建好新居后不拆除旧房，宅基地不复耕，产生了村庄空心化现象。
（三）跨村组土地调整受限制多
重构乡村空间形态，必须科学规划，按照“宜聚则聚、宜散则散”的原则布点“巴山新居”聚居点，一般在行政村内跨村民小组集中布置居民点，需要进行跨组安排宅基地，涉及到组与组之间土地的置换。但土地置换牵一发而动全身，往往不是少数农户，可能会关系到大多数农户的经营承包地的调整。同时，规划保留的新居聚居点周边可能是基本农田，吸引周边农民进规划点建房很大可能会利用部分基本农田，而基本农田国家严格控制占用，调整基本农田范围需要报国务院批准。
（四）宅基地政策
从现行的土地政策看，对于用农村的宅基地置换城镇土地没有相关政策，城镇化过程受土地因素制约较多，不利于农民进入城镇。在新居工程实施过程中，部分乡镇希望利用分散的农民宅基地，以等量置换的方式集中在镇区周边规划农民进镇居住用地，以吸引和鼓励农民进入城镇，繁荣小城镇，但国家规定必须按照城乡总体规划和土地利用总体规划，先将土地征为国有，上市拍卖再进行商品房开发，土地的价值提升，开发建设成本也高，实际上提高了农民进入城镇的门槛。
（五）规划衔接问题
农村土地利用总体规划与村庄规划尽管规划目标一致，均将节约农村建设用地作为重要目标之一，但由于规划编制的部门不同，编制时间存在先后，如果衔接不好，很可能在聚居点位置、产业配套、基本农田保护等方面不一致，在具体的操作中难以落实，导致农民建房宅基地难以审批，农民集中居住点在实施中无法落实用地。
（六）周转建设用地操作问题
随着国有土地与农村集体用地增减挂钩政策的执行和农村集体土地确权登记发证与集体建设用地流转，给各地村庄建设用地整理提供了政策支持，但由于集体土地周转建设用地指标归还期仅为3年，根据新居布点规划撤并自然村，按照新居布点规划建房的时序进行推进，农民全部到新居点居住是一个较长的过程，3年内一般难以归还周转指标。此外，被撤并自然村复垦或还林的标准、扶持政策还不明确，复垦或还林后的土地全部上缴国家，不利于调动基层投入资金复垦土地的积极性。
（七）自留地政策缺失
在人民公社时期，我国实行了自留地政策，作为保障农民生活的一个补充。改革开放后，部分地区对农户的自留地做了一轮统一调整，自留地既不纳入经营承包地范围，也没有政策进行调控，农民认为自留地就是自家的土地，有的农户房前房后的自留地，占地很多，造成现状村庄内空闲地较多，个别村庄空闲地占到50%以上，完全可以按照规划插建农房。但目前对自留地没有相应的政策，插建农民住房难度较大。
三、对“巴山新居”建设中土地利用的几点建议
（一）做好各类规划间的统筹协调
当前，各级党委、政府高度重视规划工作，涉及农村的各类规划正在加快编制，如经济社会发展规划、村庄规划、土地利用规划、基础设施规划、生态环境保护规划等，这些规划均涉及到用地问题。而对空间重构起重要影响作用的是土地利用规划和村庄规划，因此在制定这两个规划时，相关部门要加强配合，加强与其他各类规划的协调，强化规划对新农村建设的引导作用。下一步，巴中将启动“多规合一”工作，为更好地服务于“巴山新居”建设，可考虑将土地利用规划和村庄规划统筹合并编制，由土地利用规划先期明确用地指标、划定各类保护用地界线，村庄规划在落实新居点空间布局、配套设施建设和产业空间落地的同时，要贯彻土地规划中明确土地利用措施，有力推进“巴山新居”工程可持续发展。
（二）强化耕地保护
把保护耕地特别是基本农田作为“巴山新居”工程建设的基本原则。通过土地利用规划来明确耕地保有量，按要求划定和完善基本农田保护区。在新居建设的土地利用规划中，要依法科学划定基本农田，并落实到村组、农户和地块，切实保护优质耕地；通过规划合理安排新居建设用地，严格控制建设用地占用耕地，防止以新居建设的名义盲目圈占、违法批占土地特别是耕地，通过加强耕地保护，支持农业和农村发展。同时，应该积极做好农用地的开发整理规划，推进田、水、路、林、村的综合整治，改善农业生产条件，增加有效耕地面积，提高耕地质量，使土地开发整理项目成为“巴山新居”建设的示范工程。
（三）突出高效集约使用土地
“巴山新居”建设应在结合农村土地利用规划和村庄规划的基础上进行，通过土地利用规划和村庄规划的统一安排，一方面调整农业生产结构，充分发挥土地的生产潜力，另一方面在空间上控制村庄的位置、面积和开发强度，高效集约使用土地。（据资料统计，在现有人口数量的条件下，我国通过新村建设可节约的土地多达690万公顷。对于我国这样一个土地资源紧缺的国家来说，农村居民点用地无疑是最为重要的可开发的土地资源。）
（四）以科学的规划保障农村建设用地
通过全面了解、仔细盘算，对新居建设将来用地数量与类型进行科学预测，预留必要的新居建设用地，特别是农村基础设施用地（即农村的饮水安全、农田水利、乡村道路、能源等基础设施建设以及教育和卫生等公共事业用地），在规划中应重点保障，确保新居建设用地需求。合理规划居民点的数量、布局和规模，改善村庄内部环境，引导村民尽量在空闲地、闲置地上建房，避免村庄的急剧外延，保证农村农业生产用地的数量。通过统一规划，尽量保障农村产业发展合理的用地需求，并加以引导，达到促进“巴山新居”产村融合、协调发展的目的。
（五）提高公众参与程度
新居规划的编制一定要符合实际，避免理想化。要深入农村调查研究，将规划的理论与农村的实际很好地结合起来。同时应尽量让农民参与规划，征求农民的意见，尊重农村的风俗习惯，结合农村生产生活实际，采纳农民的合理化建议，力求让规划切合实际，只有这样规划才具有可操作性，才能够真正得到实施。
参考文献：
[1]张泉城乡统筹下的乡村重构中国建筑工业出版社2006（9）
[2]程为敏关于村民自治主体性的若干思考中国社会科学，2005（3）
[3]四川省统筹城乡研究会课题组巴中走出一条贫困山区统筹城乡发展新路子统筹城乡，2015（1）