石雄
（上海市浦东新区海塘管理署上海浦东新区201200）
摘要：浦东新区地处东海之滨，每年均不同程度遭受台风、潮汐的侵袭，浦东新区海塘、防汛墙在防御台风、高潮发挥着重要的作用，本文主要介绍了浦东海塘、防汛墙专用岸段行业管理中存在的问题，并给出了解决问题的一些合理措施和建议。
关键词：海塘防汛墙专用岸段管理分析
引言
浦东新区海塘、防汛墙作为整个浦东新区防汛防台体系极其重要的组成部分，是浦东新区乃至整个上海最前沿的防汛工程，为保障浦东新区人民的生命财产、维护社会稳定、浦东新区新区建设和生产的正常进行，发挥着举足轻重的作用，在浦东新区工农业生产及社会经济发展中占有极其重要的特殊地位。
1浦东新区海塘、防汛墙基本概况
1．1浦东新区行政区划
自2009年4月24日国务院批复同意南汇区划入浦东新区后，浦东新区区域面积1210平方公里，常住人口540.9万人，现辖12个街道、24个镇。2013年，地区生产总值达6448亿元，地方财政收入达610亿元。分布着自贸试验区、世博前滩地区、张江高科技园区、金桥经济技术开发区、临港地区、国际旅游度假区、陆家嘴金融贸易区等七大重点开发地区。
1．2浦东新区台风、潮汛情况
浦东新区地处东海、杭州湾北岸，长江出海口和黄浦江的汇合处，三面环水，沿江、沿海易遭受受台风、潮汐等自然灾害的影响。统计表明，上海市平均每年受台风影响2次，最多时一年可出现7次（如1990年）；最少时一次也没有（如1950年，2006年也几乎没有台风影响）。每年从5月到10月均可能受台风影响，但8～9月台风次数较多，台风影响上海平均持续2～3天，长的可达5～6天，短的不足1天。多年来水文数据显示：外高桥水文站平均每年汛期超4m以上潮位59次，最高达5．99m；黄浦公园水文站超4m以上潮位41次，最高达5．72m。
1．3浦东新区一线海塘、防汛墙设施现状及属性分类
浦东新区沿海海塘一线北起吴淞口港务局工人疗养院墙东侧，西止奉贤交界，总长117.812公里，其中公用岸段长度为18.180公里，占总长度的15.43%。专用岸段长度为99.632公里，占总长度的84.57%。
浦东新区沿黄浦江防汛墙北起吴淞口港务局工人疗养院围墙东侧，南至闵行区界临江水厂，总长65.307公里（含支流）。公用岸段长度为11.781公里，占总长度的12.05%。专用岸段长度为53.526公里，占总长度的87.94%。
根据《上海市海塘管理办法》、《上海市黄浦江防汛墙保护办法》的规定，海塘、防汛墙分为公用岸段和专用岸段，浦东新区公用岸段由浦东新区海塘（防汛墙）管理署实施管理；专用岸段由专用岸段企事业单位自筹资金进行建设和管理，浦东新区海塘（防汛墙）管理署负责行业管理。
2浦东新区海塘、防汛墙的专用岸段管理存在的问题
2.1浦东海塘、防汛墙的专用岸段还未全部达到规划的设防标准
根据《长江流域防洪规划概要》、《上海市海塘规（2011-2020年）》，到2020年，上海大陆及长兴岛主海塘防御标准将提升为200年一遇高潮位加12级风。浦东新区一线海塘总长117.812公里，全部岸段中专用段99.632公里，截止到2013年末，已达到200一遇叠加12级风设防标准61.722公里（占专用段长度61.95%），未达标37.907公里（占专用段长度38.05%）。
在《长江流域防洪规划概要》、《国务院关于太湖流域防洪规划的批复》中提到，“上海市黄浦江干流及城区段按1000年一遇高潮位设防”。浦东防汛墙总长65.307公里（含支流），未达到千年一遇防标准公里1.414公里，都为专用段岸段。全区还有近40公里专用岸段堤防未能达到规划的设防标准，还没有完全形成防御强台风叠加高潮位等较大灾害的能力。
2.2浦东海塘、防汛墙专用岸段设施存在薄弱环节
浦东新区原来没有防汛墙，防汛墙都是随着海平面的上升在原有设施上多次加高加固建成的。自1989年开始全面加高加固进行建设进行千年一遇达标建设以来，至今也已有二十多年了，历年来虽然基本上能经受台风及天文大潮的考验，但也暴露出了不少问题。主要表现为结构老化、强度不足、基础结构薄弱、防汛墙墙顶标高已低于原设计标高超过0.2米以上等问题，容易在高潮位时出现渗漏、管涌而造成险情。例如在2013年“菲特”台风和天文大潮汛共同影响时，怡德物业（原上港集团新华港务公司）段防汛墙陆域侧电缆井（地势较低处）有少量水溢出。上海林昌实业有限公司段防汛墙地面有冒水现象，长度约有50米。
浦东新区一线海塘大都通过滩地抛石在滩涂上圈围形成，塘身是用土工布袋吹泥泥沙填筑，外坡混凝土护面。采用这样结构形式会产生海塘大堤沉降大、沉降不均匀的问题，而且会产生土工布袋破损，造成吹泥流失，引起大堤内部空洞、塌陷。2012、2013年分别在浦东新区专用岸段临港大堤、东滩四期大堤出现了大堤沉降塌陷，甚至内部空洞等问题。
2.3专用岸段单位基本没有专门的管理机构、管理人员，养护工作未能落实常态化。
有些专用岸段单位占用的长度很小，有的企业从经济效益考虑，沿线专用岸段单位中大都没有专业的管理部门和专业的管理人员对岸段进行管理和养护，主要由单位的生产部门、保卫部门、或后勤部门兼职管理，管理工作没有专业性，容易造成防汛管理工作疏忽。部分专用岸段单位缺乏养护意识，也有部分单位效益较差，无力承担正常的维修养护所需资金，疏于进行日常的维修养护工作，维修养护工作主要靠损坏后突击式维修，维修养护工作没有常态性，给防汛工作带来了隐患。
2.4专用岸段单位管理存在薄弱，有违反管理法规的现象
专用岸段单位自行建设、管理、维护岸段，所以有企业为了自身的经济利益，特别是68家沿江码头岸段企业，存在着使用过程中损坏防汛设施、违章搭建、在禁止范围内违章堆物、违章靠泊等现象屡禁不绝。极易造成防汛墙倾斜、开裂、下沉甚至坍塌等危险情况，影响防汛墙的安全与稳定。
3加强海塘、防汛墙行业管理的对策建议
3.1坚持“监管”和“服务”并重，树立行业管理权威性
行业管理单位要加强日常巡查，督促专用岸段单位做好本单位海塘、防汛墙的日常养护管理工作，确保本单位海塘、防汛墙安全运行和防汛安全。要加强和沿线单位的沟通联系，做好对专用岸段单位涉及海塘、防汛墙的相关的服务工作，才能加强沿线单位的联系，形成良好的工作关系。同时也要改变有关单位重审批、轻监管的观念，特别是行政审批后的日常监管，逐步树立行业管理的权威性。要通过堤防行业达标创建活动，增强广大岸段单位对堤防行业达标工作意识，健全防汛工作责任制度，完善各项堤防管理制度、规范防汛台帐资料的整理。
3.2运用安全检测、信息化等手段，提高管理科技水平
以现行有关技术规范和技术标准为依据对海塘、防汛墙安全检测评价，按照现场调查、现场安全检测、工程复核计算等步骤，分别通过进行混凝土强度、耐久性检测，钢筋运用超生回弹锈蚀检测，防汛闸门涂层厚度、附着力检测、结构断面测量、墙后地下综合勘察等检测，对专用岸段海塘、防汛墙的综合评价安全等级，并根据综合评价结果对浦东新区专用岸段进行分类管理、分类改建。
将浦东新区专用岸段海塘、防汛墙纳入浦东新区海塘、防汛墙信息系统，通过地理信息系统、巡查管理系统、防汛物资管理系统，实现管理系统化、监控自动化、调度实时化、决策科学化、办事网络化、服务规范化，促进堤防管理技术水平的不断提高。
3.3引导养护工作市场化，制定专养护工作管理规范
浦东新区海塘、防汛墙实施专业化养护管理，在信息、设备、技术等资源方面可以优化配置，提高劳动生产率，统一协调管理，安全更有保障，可以带来较好的经济效益和社会效益。政府部门应配套政策，对养护工作市场化进行积极的引导，可以通过招、投标等市场化操作方式选择落实专门的养护企业进行专业养护实现海塘、防汛墙养护工作逐步走向市场化。制定对专用岸段单位养护工作管理规范，组织防汛、行业监督单位等单位参加对养护工作进行检查验收，这样可以确保养护质量。
3.4加强管执联动工作，坚决遏制违法行为
要探讨联动执法机制，加强与上海市水务执法总队、上海市堤防处、浦东新区水务执法大队等部门的沟通、协调，建立长效联动机制和联席会议，采取管理与执法相结合的方式，加大处置力度。发现违法行为问题要及时处置、加强执法，可充分运用现有水法规，对拒不执行防汛指令、对防汛设施管理不到位的、违反海塘、防汛墙管理法规的行为要坚决果断予以处理，严肃水行政执法权威。
3.5逐步改变投资方式，增加政府财政投入
专用岸段海塘、防汛墙既保护自身企业安全又承担公共安全的责任，只让专用岸段承担防汛设施的建设管理、维修养护的费用有点不太合理，政府作为公共利益的代表者，应该承担起海塘、防汛墙建设、运行维护的责任。在这种情况下，需要呼吁由市、区两级有关部门，制定有关的配套政策，分析岸段性质，明确管理责任，逐步落实维修养护的经费。现在可以考虑测算合理建设和维修养护经费后，只要专用岸线单位出资一半经费，政府才补贴一半经费的过渡补贴政策，鼓励专用岸线单位投入建设管理、维修养护的费用。将来对有关法规进行必要的修订，对一线全部防汛设施的维修养护由政府统一出资，由专职部门组织管理。只有这样，才能真正扭转现有企业岸段管理中的不利局面。
4结语
总之，对浦东新区专用段海塘、防汛墙行业管理，要围绕防汛防台中心工作，坚持贯彻“安全第一、常备不懈、以防为主、全力抢险”的防汛方针，树立防汛工作汛期、非汛期并重，工程、非工程措施并重和工程建设与管理并重的思想，并且逐步从配套政策、理顺体制、完善机制等方面着手，实现行业管理规范化、科学化、信息化，把新区海塘、防汛墙建设成为安全、景观、生态、文化型城市堤防。
参考文献：
1、《上海市防汛条例》2003年9月1日；
3、《上海市黄浦江防汛墙维修养护技术和管理暂行规定》沪水务[2003]828号；
4、《上海市黄浦江防汛墙安全鉴定暂行办法》沪水务[2003]829号；
5、《上海市黄浦江防汛墙保护办法》2010年12月20日；
6、《上海市海塘管理办法》2010年12月20日；
7、《长江流域防洪规划》国函〔2008〕62号；
8、《国务院关于太湖流域防洪规划的批复》国函〔2008〕12号；
9、《上海市海塘规（2011-2020年）》，