温灵辉珠海市规划设计研究院广东珠海519000
摘要：随着《珠海市城市总体规划（2001～2020）》（以下简称01版总规）实施以来，珠海的社会经济和城市发展取得了较大的成绩，总体规划在其中起到了较好的指导作用，受宏观经济环境、政策、外部发展条件等因素变化的影响，01版总规的实施存在一些不足，文章结合01版总规实施过程中存在的问题以及与珠海未来发展新形势的不适应，对《珠海市城市总体规划(2001～2020)修改》的认识进行了分析。
关键词：城市规划；总规编制；实施效果；修改
Ofthezhuhaicitymasterplan(2001~2020)modificationofcognition
WenLingHui
Zhuhaimunicipalplanninganddesigninstituteofguangdongzhuhai519000
Pickto:alongwiththezhuhaicitymasterplan(2001~2020)"(hereinafterreferredtoasthe"01)total),sincetheimplementationofzhuhai'ssocialandeconomicandurbandevelopmenthasmadegreatachievements,theoverallplaninwhichplayedagoodguide,themacroeconomicenvironment,policy,changesintheexternaldevelopmentconditionsandotherfactors,01versionoftheimplementationoftheregulationsexistsomedeficiencies,basedonthe01versionalwaysrulesintheprocessoftheimplementationoftheexistingproblemsandfuturedevelopmentwithzhuhaiisnotadapttothenewsituation,tothezhuhaicitymasterplan(2001~2020)modificationoftheunderstandingoftheareanalyzed.
Keywords:urbanplanning;Theregulatoryplanning;Theimplementationoftheeffect;modify
101版总规的编制背景
1998年3月，珠海市规划局委托中国城市规划设计研究院和珠海市规划院合作承担珠海市城市总体规划修编工作。2000年11月17日，珠海市政府召开联席会议，对《珠海市城市总体规划(1999-2020)》的成果进行审议；审议通过了《珠海市城市总体规划(1999-2020)》，同意经必要的修改与完善后，上报审批。2001年10月，珠海市政府根据上报后各部委的回函，对《珠海市城市总体规划(1999-2020)》进行修改，并将《珠海市城市总体规划(1999-2020)》更名为《珠海市城市总体规划（2001-2020）》。修改将在更变后的珠海市行政区划的框架下进行，部分基础资料的统计增补至2000年，并根据近两年来城市实际建设的情况和需求，对原规划的内容进行补充分析与合理的调整。其编制的背景包括：
1.1可持续发展战略与资源政策
《中国２１世纪议程》确立了我国经济与社会发展将选择可持续发展的道路。生态与环境发展、资源的集约化利用、耕地资源保护成为城市发展的主要目标。生态（或绿色）产业的兴起、环境资源的公平使用、节约资源的生活方式、城市和农业地区的协调发展、减少交通需求和私人机动车交通的土地利用-交通发展模式、城市社区的均衡发展等等，都成为当时城市规划必须考虑的问题。
1.2紧缩的宏观经济背景下，产业、城市发展趋于谨慎
01版珠海市城市总体规划修编起于我国宏观经济调整时期和东南亚国际性经济发展低潮期，也处在国家的城市发展政策、土地资源和环境保护政策的调整时期。宏观政策方面，国家实施稳健的货币政策和积极的财政政策；产业政策方面，加快基础设施与基础产业的发展；积极振兴支柱产业；积极发展第三产业；切实加强农业的基础地位，高新技术产业选择重点领域与地区优先得到发展；环保与生态产业将有优越的生长环境。
1996年以来，国家一再强调了控制大城市人口与用地规模的政策，特别是严格控制大城市的用地总量和人均用地标准，以保护城市周围地区的耕地。国家也更加重视城市规划的作用，强调城市规划对于城市合理发展的指导作用。同时，国家对城市户籍制度进行重大改革，凝固的城乡户籍分离状况正在被消除，由此可能加速农村人口向城市的迁移。这些政策在某些方面的不一致性，无疑加大了城市规划编制的难度。
1.3珠三角区域经济合作、澳门回归带来的新期望
东南亚地区金融危机造成区域性的经济衰退和新一轮区域经济竞争；作为区域经济中心的香港，其制造业在过去十多年中已经转移完毕，但新的经济结构尚未形成，前景也不明朗；珠江三角洲虽然已基本完成了工业化进程，但现状经济结构尚不成熟，城市间产业结构的同构化倾向严重，经济发展缺乏必要的协作和调控。珠三角地区需要从过去外源型经济结构、同质竞争为主转向内外源结合、协作共赢为主，城市规划需要更多的考虑区域合作。
1999年澳门回归，对珠澳合作的期望不断提高。珠海是内陆直接联系澳门的唯一城市，珠海与澳门的合作出现了新的机遇，过去以工业发展、供水合作为主，合作较少，未来合作领域将不断扩大，在体制创新、基础设施、社会管理等领域存在新的合作机会。
1.4特区政策优势的淡化
经济特区凭借着国家对特区的诸多优惠政策，在过去的十多年间取得了超常规的发展。随着开放地区和城市不断增加，既有的特区政策优势已经明显弱化。主要的政策优惠尚有所得税和较大的审批权和自主权两项。虽然国家提出了特区要“体制创新，产业升级，扩大开放”的目标，但具体政策却不明朗。
201版总规主要内容
规划期限：2001－2020年。其中近期为2001－2005年，中期为2006－2010年，远期为2010－2020年，2020年以后为远景。
规划范围：城市规划区即珠海市行政辖区的范围，总面积约7653平方公里，其中陆域面积约1687.8平方公里。
在地域空间上分为市区、主城区两个层次：市区范围为珠海市行政辖区范围，全境约7653平方公里。其中陆域面积约1687.8平方公里，海域面积约5965.2平方公里。其行政建制为香洲区、金湾区和斗门区。由香洲区所辖的东部海岛岛屿面积为86.89平方公里。主城区范围由新老香洲、吉大、拱北、前山、南屏、湾仔、洪湾组成，面积约190平方公里。
2.1城市近期建设规划
城市近期建设的重点：加快中心城区的用地结构优化调整，健全和完善第三产业服务体系，强化经济、商贸、信息、旅游服务功能；集中力量开发建设南湾城区和唐家湾新城两个地区，整治前山片区，引导产业和人口的合理分布；加强地区的基础设施配套建设，发挥城市基础设施的整体效益；加快城市信息化基础设施建设；继续有效维护良好的生态环境，严格控制环境容量，保持城市特色和城市可持续发展的优良状态。
控制城市用地的发展规模，积极消化与盘整空置用地。
（1）中心城区应大幅度调整优化用地结构，促进旧工业小区和零星工业用地的功能转化；优化整合规模过小分散零乱的住宅区，实施城中旧镇、旧村集中成片的综合改造，重点完善配套设施，增强中心功能。主城区向南推进，重点开发建设南湾城区内的工业用地及其配套生活区，通过工业区的启动，促进房地产开发向南屏、湾仔转移。
（2）完善唐家湾新城中大学园区、高科技产业区、会展物流中心等产学研项目的生活配套设施的建设，产业园区与生活区环境标准应高于主城区的平均水平。
（3）迎宾路是城市最重要的景观主轴，情侣路是城市最具珠海特色的旅游风光带，应通过引导市级公共设施的建设和旅游服务设施的建设而逐步形成。加快拱北商业中心，吉大旅游商务中心，香洲商业中心等地区的用地调整、功能转换、设施配套和环境治理，形成高水准的商贸、旅游和信息服务区域。
（4）建设一批文化、康乐康体、医疗、社区服务、市民广场等设施，改善和满足市民日益增长的物质和文化生活的需要。重点建设新香洲市级科技交流中心、文化中心、报业中心、广播电视中心、电信中心，建设和完善斗门次中心城、拱北、湾仔、南屏、唐家、金鼎6个地区文化中心，建设南湾体育场和拱北体育场，建设中山大学附属第五医院、拱北医院、湾仔医院、南屏医院和唐家医院等5所医院，建设新香洲、前山片区的配套中小学。
（5）近海野狸岛、九洲岛和外伶仃岛、东澳岛等海岛旅游开发，形成一定规模；重点推进横琴岛、淇澳岛的旅游开发，争取吸引到1—2个较具规模和吸引力的旅游项目。
2.2城市远景发展构想
远景发展目标：城市在区域中的经济地位获得较大提高，交通枢纽的作用增强，并带动区域性大市场的发展，使区域性中心城市的职能得到发挥；对外开放度进一步扩大，与香港、澳门经济一体化的格局初步形成；城市生态环境得以良好的保持，创造一流的居住环境；城市的国际知名度获得提高。
（1）城市产业职能将在四个方面重点发展：增强交通运输功能，成为区域内重要的交通枢纽之一；教育产业、科技研发与高新技术产业互动发展，并形成一定的规模；旅游业成为第三产业龙头，会议会展、康体康乐、休闲运动、生态旅游等与旅游相关的新型服务产业获得显著发展；区域性、外向型房地产业基本成熟，吸引较多的国内、港澳、海外人士在珠海设置第二家园。全市总人口将达到350万人左右，城镇化水平达到98%以上。
（2）城市发展方向：主城区和唐家湾新城的土地开发基本饱和，进入调整、改善和优化阶段；横琴岛的旅游功能基本成型，并成为著名的旅游胜地；斗门次中心城的建设进一步完善；城市发展重点将转向金湾区。
（3）远景城市空间结构：形成中部城市带和西部城市带并重的“双城结构”。中部城市带自北向南由唐家湾新城、主城区和横琴新城组成；西部城市带自北向南由斗门次中心城、金湾次中心城和三灶新城等组成，并形成与中部城市带相当的规模。在中部和西部两大城市带之间建设快速、便捷的交通联系，并保留成片的田园与开敞空间。港区新城发展成为具有区域性职能的独立组团。
301版总规的目标绩效评估
3.1市域人口规模和城市化水平
根据2006和2008年珠海市统计年鉴，以及2005年珠海市1%人口抽样调查数据，珠海市2005年常住总人口数为141万人，城镇人口124万人，城镇化水平87.9%；2007年常住总人口数为145.44万人，城镇人口145.44万人，城镇化水平100%。
3.2市域城镇用地规模
3.2.1规划与实际情况对比
2010年城市规模与01版总体规划对照表
当量城市(镇)人口（万人）城市建设用地（km2）人均城市建设用地
（平方米/人）
2000年现状106.76114.9141.7
2010年现状148.11242163.35
2010年规划目标135155115
2020年规划目标215225105
注：2010年人口和用地数据为2009年年底数据。
3.2.2实施效果
（1）基本农田保护达到2020年控制目标
根据《土地利用总体规划（大纲）2006-2020》2005年基本农田调查数据，现状基本农田达到总规2020年要求控制24700公顷目标。
（2）城市建设用地严重突破总规控制规模
2005年编制的《近期建设规划》现状用地195.54km2，与总规提出的2005年125km2目标，相比超出56.43%。按照《中国城市统计年鉴2008》2007年数据，城市建设用地面积221km2，基本达到总规提出的2020年225km2的目标。2010年（2009年年底数据，以下同）城市建设用地面积242km2，已经超出总规提出的2020年的目标。
（3）城市建设用地增长速度快，土地利用较为粗放
综合比较2000～2007年珠海人口、建设用地和经济发展的指标，2010年人均建设用地为163.35平方米/人（为保持与01版总规统一口径，人口按照2009年底常住人口折算为当量人口148.11万人，下同），远高于国家标准。且与2000年相比，更有增加趋势，说明珠海的土地利用较为粗放，大量的城市建设并没有与人口和经济的发展相匹配，商品房的空置率较高，新城的开发没有带来相应的人气。
3.2.3城镇职能和空间结构
3.2.3.1四级城镇体系尚未形成，“次中心城和外围新城”发展滞后
规划的“主城区—次中心城—外围新城—中心镇”四级城镇体系，主城区发展较为成熟，但次中心城、外围新城发展滞后，四级城镇体系尚未形成。
（1）中心城区的中心服务职能基本体现，新香洲地区发展缓慢
01版总体规划实施以来，珠海东部地区的转型发展较为成功，服务业成为主要产业，中心城区作为城市的行政中心、金融商贸中心、商业零售中心、旅游服务中心、文化体育中心的职能定位已经体现，目前已接近规划的中期目标。从实际发展效果和近中期规划职能的对比来看，新香洲地区的行政、体育、文化职能的辐射作用尚不明显；南湾地区职能有所调整，未来将成为珠海的中央商务区。
（2）“次中心城”发展不均衡，“外围新城”发展职能明显落后于规划目标
金湾和斗门在01版总规中被定为次中心城。从现状来看，斗门发展迅猛，起到一定的区域辐射能力。而金湾目前发展明显滞后，期待中的房地产业、教育、休闲游乐项目、体育运动项目等并没有发展起来。主要原因是规划的空港产业、旅游休闲产业并没有发展起来，对金湾的辐射带动作用不明显。规划各新城中，只有东部的唐家湾新城初具规模，其余各新城发展均不理想。其中一个重要的原因是珠海中心城区本身功能不完善，面积较小，辐射带动能力弱。唐家组团受珠海大学城的带动，教育科研与高新技术产业已形成集聚态势，有待进一步加强产学研一体化水平。但淇澳岛旅游开发滞后，金鼎组团只有少量的休闲游乐业，规划的新服务产业、汽车产业并没有形成。横琴新城受政策的影响，至今未有大面积的开发，但规划控制较好，为未来的发展预留了空间。三灶新城主要受珠海机场发展的影响，由于机场的客流量有限，大型飞机制造项目花落别处，规划的航空运输、高新产业、空港产业、大型会展、高新技术产业和教育等职能均未发展起来。港区新城发展受港口发展的影响，目前港口运输、重化工业发展规模有限，为港区配套的生活服务功能较少。
3.2.3.2西部地区“有业无城”，东西交通通勤量大
长期以来城市建设强度过于集中在中心城区，造成用地紧张，土地、劳动力和商务成本不断上升，居民交通、卫生、噪声等生活环境也受到影响，也抽空了西部地区城市化的动力。西部地区工业化与城市化在空间与时序上脱节，目前开发强度和密度还不高，缺乏足够的人气、财气和商气，客观上影响城市化速度与质量，工业区生活配套服务设施建设不到位，也未建成有较强吸引力、辐射力的城市中心，各项配套服务仍然严重依赖城市东部，造成珠海东西部通勤交通量巨大，亟需实现西部工业化与城市化的协调发展和良性互动。
4.01版总规对珠海市新的发展背景、机遇
4.1大型区域性交通基础设施提升了珠海的对外交通辐射力
计划、正在建设的港珠澳跨海大桥、太澳高速、广珠城际轨道、广珠铁路、沿海高速铁路等设施，使珠海由“尽端末梢”成为“始端龙头”。
港珠澳大桥的建成将使得香港部分商务会展、生活居住、旅游度假以及其他生产性服务业在珠海发展成为可能。广珠铁路的建成通车将真正发挥高栏港的优势，提高货物运输规模，促进港口资源的有效利用，并推动物流和临港工业的发展。广珠城际轨道的建成将极大地提高珠江西岸商务会展、旅游度假、生活居住等方面的空间选择性，为珠海承接部分区域功能创造了必要条件。同时，也强化了广州对西岸都市区的江门、中山的辐射和吸引力，使西岸都市区的经济腹地进一步分散化。广东沿海铁路正在进行厦门至深圳段建设，深圳至广茂铁路段路线尚未确定，如果其在珠海境内与广珠铁路和广珠城际轨道相交，将极大推进珠海铁路枢纽的形成。此外，有可能建设的深中大桥将对珠海的区域格局造成较大影响，城市总体规划需要对已经确定的和可能的区域性基础设施建设对珠海发展战略和空间的影响进行前瞻性研究，作出相应的空间布局安排。
大型区域性交通基础设施在珠海的汇集，将大大提高珠海的对外交通辐射力，珠海将有可能形成珠江口西岸的交通枢纽和物流中心，对城市空间格局形成较大的影响。01版总规已经难以适应这些新的变化，需要在交通、城市、产业空间格局上做出较大的调整。
4.2珠海自身大型基础设施和项目建设的新态势
4.2.1以“三大节点”为核心的交通集疏运网络建设
珠海高栏港扩建、港口高速、机场高速、口岸、市域东西向三大通道、“八纵六横”快速干道交通网络、珠三角城际轨道的延长线等大型交通基础设施的建设，将珠海与区域性交通通道全面衔接，对城市发展格局产生重大影响。
（1）珠海高栏港扩建工程和港口高速公路建设
按照《珠海港总体规划》的要求，近期以高栏港区建设为重点，在尽快开展南水大突堤围海造陆、主航道扩建等基础工程建设的同时，认真抓好一批对珠海市和腹地国民经济发展具有重要推动作用的大型集装箱深水码头、大宗干散货码头和大型油气化工公用码头建设。争取在“十一五”期末，全港形成8000万吨的年通过能力，将珠海港建设成为珠江三角洲西侧的重要枢纽港、全国沿海主枢纽港中的重要成员。规划高栏港2008～2010年建设4个10万吨级集装箱泊位，形成250～300万标箱/年的总能力，初步形成集装箱近、远洋运输的规模。“十一五”期间，在建设高栏集装箱深水泊位的同时，将在洪湾、斗门港区建设一批千吨级集装箱泊位，替代原九州港区喂给功能。2010年油气化工码头的总吞吐能力达到3000万吨/年，大宗干散货总吞吐能力将可达到3000万吨/年。将建设广东省第二个LNG接收站项目，成为珠三角西岸清洁能源供应基地。推进高栏港区进港主航道扩建工程，适应船舶大型化趋势。进一步完善装卸仓储、中转换装等功能，拓展加工配送、交易结算、信息服务等现代港口功能，形成物流中心。此外，将建设港口高速，对接粤西沿海高速和江珠高速，加强港口对粤西地区的辐射力。
（2）珠海机场配套设施建设
将建设珠海机场海天码头，开通珠海机场和港澳、香港国际机场的班船；设置机场口岸；建设珠海机场高速，通过机场高速、广珠西线高速、江珠高速、西部沿海高速与珠三角西岸城市直接对接；开通珠海机场至珠三角西岸各城市的直通巴士。配合广珠城际轨道，建设轨道延长线至珠海机场，将改善珠海机场的辐射能力。
（3）口岸的扩建和邻接地区开发
珠海未来将扩建跨界口岸，包括：拱北-关闸口岸配合轨道交通的扩建，通过缩减车辆检查车道数作大楼扩建之用；新建凼仔-北安客运码头口岸、港珠澳大桥口岸、横琴口岸、内港至湾仔行人过境通道口岸。
（4）“八纵六横”快速干道交通网络
配合上述“三大交通节点”，珠海未来将构建“八纵六横”快速干道交通网络，形成内外交通衔接较好的交通格局。
2009年，珠海与中国船舶工业集团、中国航空工业集团分别签订《关于推进中船华南大型造船项目建设的框架协议》和《关于发展航空产业的战略合作协议》，共同在珠海建设海洋装备制造和通用飞机制造基地，海洋装备制造业和航空产业将面临新的发展机会。
4对珠海市新的发展背景、机遇等等分析
根据上述分析，珠海城市发展面临的一些重大因素正在发生变化，对城市发展定位和功能、区域合作、产业、城市空间格局、交通格局提出了新的要求，01版总体规划已经难以适应这些新变化。
4.1城市定位和功能方面
《珠三角规划纲要》赋予了珠海珠三角西岸核心城市的定位，要求城市功能更加强调区域性服务功能和产业的辐射带动能力，珠海应当充分发挥自身的资源优势，形成产业、交通、服务、创新的辐射力，拉动西岸地区产业升级。01版总规提出的城市定位和功能已经难以适应珠海新的发展目标，需要重点研究作为核心城市的区域性服务功能。
4.2区域合作方面
随着粤港澳合作纳入国家战略和横琴成为粤港澳合作的示范区，珠海成为粤港澳合作的前沿地区，珠海城市发展需要积极探索粤港澳合作的新模式；随着珠中江区域合作协议的签署，珠三角区域合作进入新的紧密合作时期，珠海城市发展需要将自身置身于珠三角区域经济一体化的环境中。这些都对总体规划的区域合作提出了新的要求，在产业发展、交通对接、环境保护等方面考虑与周边城市的合作模式。01版总规研究的区域关系已经难以适应新的要求，需要重点研究粤港澳合作、珠澳合作、珠中江一体化背景下的区域合作模式。
4.3产业发展方面
在新的区域合作要求下，珠海市产业发展需要考虑作为珠三角西岸核心城市的产业辐射力，构建西岸的生产和服务中心。2008年以来，珠海市提出了发展“高端制造业、高新技术产业和高端服务业”的构想，产业发展空间进一步集聚，形成“香洲服务”和“西部制造”品牌。01版总规提出的产业发展策略已经难以适应新的要求，需要重点研究与城市空间相适应的产业空间格局。
4.4城市空间格局方面
随着珠海提出构建“东西两大板块”城市格局和打造西部中心城区战略，同时，01版总规重点发展的次中心城和外围新城发展不理想，珠海的城市格局将发生重大变化，01版总规提出的四层次组团型城市格局将要进行调整。同时，在科学发展观模式的指引下，珠海需要进一步探索适应科学发展的城市空间和土地利用模式。
4.5交通格局方面
随着港珠澳大桥、广珠铁路、沿海高速铁路、珠三角城际轨道、太澳高速、口岸等大型交通设施的落实，珠海将构建以“海港、空港、口岸”三大节点为核心的综合交通枢纽，01版总规的交通网络重点在东部地区，而珠海未来的发展重点在西部地区，交通格局已经难以适应珠海打造综合交通枢纽、发展西区的要求，需要重点研究与三大节点相配套的城市综合交通体系。
5总规修改
结合珠海市2001版总体规划以来珠海市重大发展机遇的变化，本次总规修改应突出这些发展机遇对珠海市未来发展目标定位、发展格局的影响，并在未来大发展的过程中如何保持现有的生态环境优势，强化滨海城市特色。具体而言，本次总规修改应围绕以下重点展开：
（1）从国家战略和珠海使命的角度研究分析珠海作为珠江口西岸核心城市的深层次含义，明确珠海未来发展的功能定位。
（2）以珠港澳、珠深穗、珠中江、粤西三个“三角”、一个“扇面”等区域为切入点，以横琴新区为契机，探索实现珠海城市竞争力提升的区域合作模式以及构建粤港澳紧密合作示范区的新途径。
（3）以海洋装备制造业、航空产业等重大项目，以航空港、高栏港和东西部城区双港双城为跳板，探索实现珠海跨越式发展的空间格局。
（4）以生态环境保护和宜居城市建设为底线，探索珠海城市发展与环境保护和谐的科学发展模式。
（5）以情侣路、滨海旅游资源等特色品牌为抓手，强化珠海滨海城市风貌的城市特色。
参考文献
[1]《中华人民共和国城市规划法》
[2]《中华人民共和国土地管理法》
[3]《城市规划编制办法》及《城市规划编制办法实施细则》
[4]国务院“国发【2002】13号”文件及建规【2002】204号文件
[5]《珠江三角洲经济区规划研究（1995年）》
[6]《珠海市国民经济和社会发展九五计划与2010年远景发展目标纲要》、《珠海市国民经济和社会发展十五计划》