王永杰王龙阁（宝丰县水利局，河南平顶山4674002；华北水利水电学院，河南郑州450011）
中图分类号：F29文献标识码：A文章编号：1673-0992（2009）12-024-01
在加快推进城市化进程中，经营城市作为一个全新的理念，目前已越来越多地引起人们的关注和认同。城市建设的过程，也是资本运作和经营城市的过程，旨在发挥城市有限资源的最大效益，进而扩大城市经济总量，提高城市发展质量，促进经济社会良性发展。如何经营好城市、增强城市对地方经济的拉动作用，这已成为各级地方政府认真思考的重要内容和迫切需要解决的课题。
一、目前制约城市建设与发展的几个因素
城市建设特别是基础设施建设，是一个庞大的、多功能的、综合性的系统工程。对大多数地方来说，加快城市建设、推进城市化进程的最大难题还在于缺乏城建资金。从实际情况看，目前，尤其在经济发展中地区，困扰和制约地方城市建设与发展的因素主要来自以下几个方面：
（一）经营城市理念不够，市场化运作程度提高不快
较长时间以来，在一些地方，仍有完全摆脱计划经济时期单纯依靠政府搞城建这一传统思想观念的束缚，也还存在借助于“人民城市人民建”的口号靠群众集资搞城建的想法和做法，城市建设投资主体单一，没有打破城市基础设施主要由政府投入的格局。
（二）财政困难，无法形成对城建的强劲投入
在“吃饭型”财政的地区，收支矛盾十分突出，预算内安排用于城市建设维护的资金仅能勉强维持人员“吃饭”和日常维护，难以形成对城市建设的强劲投入。虽然地方政府想方设法，力争每年都保持对城市建设一定规模的投入，但城建资金总量仍不是很大，远不能适应城市建设与发展的需要。根据财源现状和“一要吃饭，二要建设”的原则，今后一段时期内，对“吃饭”财政地方来讲，政府对城建投入难有大幅度增长。
（三）土地作为城市最大的资产优势没能得到充分显现
土地是城市的载体，也是城市最大的资产。近年来，一些地方虽也通过盘活存量土地，实行土地招商，吸引了一些外资，但土地收益作为城市建设资金来源的主渠道地位没能真正形成：其一，土地资产市场配置的比例低；其二，划拨土地使用者在土地资产巨大利益驱动下，以各种形式将划拨土地大量非法流入市场，有的以联营、联建的形式将土地转让给房地产开发商，有的利用划拨土地自建商品房出售，更多的将土地擅自改变用途用于商业经营或出租谋利，严重扰乱了土地市场秩序；其三，国有土地资产收益流失也很严重。此外，城市拆迁成本过高，造成土地成本增加，影响制约开发过程，也是造成政府土地无法取得最大收益的一个因素。
（四）政策性收费减免较多，影响了城建投入
一些专项用于城市建设投入的专项资金、收费项目，由于各种原因，某些地方政府在征收环节上制定了不少减、免、缓缴政策，收入流失较多。近年来，国家、省还先后陆续取消了10多项城建收费项目，有的调低了收费标准，这也影响了地方城建资金的筹集和投入。
（五）部门的潜力和优势发挥不够，建设城市的合力没有全面形成
目前，很多地方的城市建设工作基本上靠的是城建等为数较少的几个部门在“孤军奋战”，很多部门和单位在城建方面的长处和优势没有充分发挥，没有形成城市建设的强大合力，这也导致城建的不少项目难以如期实施和快速推进。
二、经营城市，应正确处理好三个方面的关系
按照市场经济规律指导现代化城市建设，实施“经营城市”战略，应当处理好三个方面的关系，确保城市持续、健康、有序发展。
（一）要处理好经营城市和城市规划的关系
城市是城市建设的蓝图和城市管理的依据。一个科学的总体规划本身就是最大的资源和财富。长期以来，城市规划大多以工程技术、建筑艺术为出发点，注重“技术规划”，而对规划的经济意义缺乏足够的重视和深层次的研究。在经营城市中，在继续重视“技术规划”的同时，应确立“经济规划”观念，充分发挥城市规划的财富功能。城市规划是建设的龙头，对建设用地的近期价格和远期开发价值存在着决定性作用。通过规划引导、促进城市经营，同时，经营城市为城市规划与建设服务，为科学合理规划提供保障，应在坚持搞好规划的同时，坚持把经营城市理念贯彻到城市规划、发展、建设、管理的全过程，改善城市环境，树立城市品牌，促进经济建设与发展。
（二）要处理好经营城市和环境效益的关系
良好的城市生态环境是城市保值、增值的重要基础，城市环境作为城市建设与发展的特殊资源，对城市资产保值与增值具有基础性、关键性的作用。通过改善城市环境，提高城市环境质量来加快土地升值。城市建设和发展必须考虑环境要素，把环境建设和资源的合理配置、利用与保护视为城市经济持续增长的先决条件，要防止急功近利行为，避免一味追求眼前利益，无序运作。要以改善城市生态环境为目标，通过拆旧建绿、见缝插绿、河岸镶绿，以及有计划地建设一批广场、公园和绿地，提高城市绿地率。建设污水处理工程，实施城市亮化工程，逐步实现地面变绿、水面变清、环境变美，创造良好的生态环境和居住环境，使人们安居乐业，创业有成。
（三）要处理好经营城市和公共服务的关系
城市是社会公众活动的载体。经营城市的一个重要任务，就是在做强经济、做大城市、作美环境的同时，还要做优城市的功能，为广大市民提供充分的公益服务，提高广大市民的生活质量和品位。因此，实施经营城市，应当坚持以人为本，将社会效益作为应有的题中之意认真加以考虑。一方面，在经营城市的过程中，不能一味地强调经济利益，只重视对营业性基础设施的建设，而忽视对不能直接产生经济效益的公益性基础设施的投入。另一方面，也要认识到：即使是为公众服务的公益性基础设施，它作为一种服务于城市生产和市民生活的特殊劳动产品，也必然要求在服务中实现价值补偿，以保证正常的维修和更新。即对涉及居民生活、企业生产经营的用品、服务和对贷款和合资建设的市政公用项目，分别实行“保本微利”、“成本补偿、合理盈利”和“还本付息”的定价原则，随着城市经济的发展和居民生活水平的提高，还可逐步提高公用事业产品的服务价格标准。