陈欣，徐彦
为解决基础设施和公用事业项目的投资需求、进一步规范地方政府的投融资行为、化解地方政府债务风险、推动服务化政府建设，我国从2014年末开始引入政府与社会资本合作（以下简称"PPP"）模式。通过四年多的实践，PPP对于推动基础设施建设和公共服务项目的建设有明显的成效，同时也对政府投资项目的管理提出了新的要求。
本文试从政府投资项目运用PPP模式的优劣势分析入手，探讨如何有效利用PPP业务提升政府投资项目的效益，供相关部门参考。
一、PPP模式的概念及特征
PPP可直译为公共私人伙伴关系，起源于英国；其产生源于当时英国政府财政无法满足民众对于基础设施及公共服务的需求，只能以长期借贷方式引入投资方建设基础设施和公共服务项目。目前，国际公认的PPP三大特征为：平等合作、风险分担、利益共享，即：政府与社会资本方以契约为基础建立平等的伙伴关系、在项目合作期内充分发挥各自优势并据此分担或共担风险、在风险分担的基础上建立相应的利益共享机制。
二、政府投资项目运用PPP模式的基础
政府投资项目是指在我国境内使用政府性资金的固定资产投资项目；政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。
财政部财金〔2014〕113号文件《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》附件第六条明确规定"投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。"
由此可见，由政府投资的部分基础设施及公共服务项目符合PPP模式的适用范围，可以采用PPP模式引入社会资本方合资组建SPV公司负责项目合作期内的投融资、建设、运营、移交；将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。
三、政府投资项目运用PPP模式的优劣势分析
（一）政府投资项目运用PPP模式的优势
1、在政府投资项目中运用PPP模式，可以通过引入社会资本方的资金盘活社会存量资产、有效平滑短期内政府财政支付压力，有利于解决公共服务供给与人民群众需求不平衡的矛盾。
2、在政府投资项目中运用PPP模式，可以充分发挥政府方在规划、监管、协调等宏观经济管理方面的优势以及社会资本方在投融资、专业技术、管理、市场等微观经济主体的优势；通过建立合理的风险分担机制，可以有效的降低项目合作期内建设、运营风险，提高项目全生命周期的风险管控能力；可以促进政府职能转变、减少政府对于微观经济活动的参与、发挥市场经济的优势，是实现"大市场、小政府"的社会主义市场经济体制的有效手段。
3、在政府投资项目中运用PPP模式，可以建立"按效付费"的基础设施建设、公共服务提供的支付模式，通过支付模式的转变可以切实提高基础设施、公共服务的供给质量，提高政府投资资金的使用效能，是对传统政府投资模式的一大创新。
（二）政府投资项目运用PPP模式的劣势
1、PPP模式在我国尚属于新兴事物，在模式运用的经验和相关专业人才的支撑方面还相当缺乏，一旦推行的过快或制度设计不完善，可能会导致运用泛化、重建设轻运营、项目落地率低等问题。
2、不是所有的政府投资项目都适用于PPP模式，特别是无法产生经营性现金流的非经营性项目要谨慎使用PPP模式。从PPP模式在我国全面推广运用四年多的经验来看，由于非经营性项目无法产生现金流，导致社会资本方要求固化政府支出责任以获得金融机构的融资支持，导致地方政府隐性债务增长，成为新的风险隐患。
3、政府投资项目运用PPP模式的合作对象多元化是确保项目全生命周期内成功的关键因素。目前大量的民营企业和民营资本对于采用PPP模式参与政府投资项目合作仍心存疑虑、积极性不足，国有企业仍是地方政府首选的合作对象；这一来有悖市场的公平原则，二来会造成国有资本的大量沉淀，三是不利于发挥全社会的力量提高基础设施和公共服务的供给水平。
四、结论与建议
部分适宜于采用PPP模式实施的政府投资项目通过引入社会资本方可以加快项目的进程、完善项目全生命周期的整合度、提升基础设施及公共服务的供给水平、提高政府投资资金的使用效能，是有效解决党的十九大提出的"人民日益增长的美好生活需求与不平衡不充分发展之间的矛盾"的重要手段。从PPP模式在我国全面推广运用四年多的情况来看，已经充分证明了通过PPP模式引入社会资本对于区域经济发展的推动作用。
但是任何新兴事物都有正反两面的影响，部分地方政府和企业利用PPP模式片面追求政绩和业绩，导致地方政府隐性债务增长和企业经营性现金流短缺的现象也触目惊心。为此特提出以下建议：
（一）完善PPP模式的顶层设计和操作细则
目前，我国对于PPP模式推广运用的法律、法规尚不健全，PPP模式的运用仍存在法律盲区。由于《PPP条例》出台一再延迟，部分地方政府、企业对于PPP模式在我国发展运用的前景仍模糊不清，特别是大部分的民营企业和社会大众对于PPP模式仍心存疑虑，正因如此急需完善顶层设计来推动PPP模式长效机制的建立。2014年底密集出台的PPP模式规范性文件已于2017年底失效，部分PPP项目的不规范源自于相关操作细则的缼失；只用进一步明确PPP项目的"税收"、"绩效考核"、"一票否决权应用"、"资产移交流程"等具体问题的操作细则才能有效促进PPP项目在我国的健康发展。
（二）强化项目的前期论证
从项目管理的角度来看，项目的前期论证是决定项目全生命周期成败的关键。据调研，目前造成政府投资项目运用PPP模式成败的关键就在于项目前期论证的充分性，部分项目出现融资难以落实、投资规模超限、中途停滞烂尾的主要原因在于项目前期的论证流于形式、项目决策的科学性无从保证；部分地方政府和企业主要负责人扭曲的"政绩观"和"唯业绩论"是形成此类问题的温床，专业人才的欠缺也是造成此类问题的重要原因。只有PPP模式的各相关参与方加速专业人才培养进程、进一步的明确项目前期论证的流程和步骤、提高项目决策的透明度和科学性，才能有效提升政府投资项目的效益。
（三）建立完备的"按效付费"体系
采用PPP模式提升政府投资项目的核心在于贯彻落实"按效付费"的基本原则，引入社会资本方成立由其主导的SPV公司负责项目合作期内的投融资、建设、运营和移交后政府的主要关注点不再是项目建设形成可使用资产的建设期，而是项目运营期提供的可评价、可量化的服务质量与当地人民群众对于服务的满意度，以此作为付费的依据向社会资本方支付相应的合理回报。由于PPP模式在我国推广运用的时间不长，大部分的项目仍处于建设期，如何建立公平公正、各方认可的"按效付费"机制在当前仍属于一大难题；甚至由于受市场经济体制不完善的影响，部分企业认为"按效付费"是政府不有效履约的完美借口，是参与PPP项目的重要风险管控点。财金"92号文"出台以后对于"按效付费"提出了相对具体的要求，但仍存在不小的争议点。建议加快制定分行业的标准化参考文本，对于"按效付费"的原则进一步明确和细化，为建立完备的"按效付费"体系打下坚实的基础。