军委机关事务管理总局工程代价管理办公室北京100082
一、项目基本简介
军委某和平村退休干部住房项目位于北京市朝阳区，占地467亩，西侧紧邻东二环，项目分为7个区块，为全军最大的拆迁建设经济适用房项目。该项目共规划燃气管线干线2289米（管径DN200mm～400mm），锅炉用调压箱3座，居民用燃气调压箱8座，总供暖面积为110万㎡。项目一期（A、E、F区）供热面积为41.63万平方米，受拆迁进度和建设顺序影响，设计采用7座燃气热水锅炉房及模块锅炉，以满足住户用热所需；项目二期（B、C、D、G区）供热面积约70万平方米，随项目进展情况进行供热方案优化，配合建设。
二、我国及我军BOT融资模式现状
1.BOT建设方式
1.1BOT的基本概念
BOT（Build-Operate-Transfer）及“建设—经营—移交”，其真正意义的BOT方式是于20世纪70年代在中国香港形成的，第一个以BOT方式运作的项目是香港特区的十字港隧道。
所谓BOT方式是指建设方与投资方签订合同，将基础设施的建设、经营和管理权让渡给项目投资者，在特许权约定的期限内拥有运营和维护该设施，并通过收取服务费的办法回收投资，取得合理利润。特许经营权期满后，投资方将运营良好的设施无偿地移交给建设方的投融资方式。
1.2BOT项目的特点
（1）BOT项目投资领域一般为政府经营的公共基础设施项目，由于公共基础设施的垄断性和公益性，各级政府在财政资金不足的情况下可采用BOT融资方式发展公共基础设施建设。
（2）BOT项目投资具有自偿性，由于BOT投资的公共设施向受益者提供收费服务，收费具有垄断专营性，其标准在BOT协议中约定，以供投资者在特许经营期收回投资，并赚取合理利润。
（3）BOT项目的投资金额大运作时间长，投资风险高。BOT项目投资多属资金、技术密集型项目，具有投资金额较大的特点。同时BOT项目运营期一般为20～30年，经营风险大，未来变数大。
在BOT项目中，建设方和投资方是合作关系，成功的关键是双赢，诚信是基础，最主要的资金融资方式、风险的分担、资金的结构、回报率的确认以及双方合同中责、权的地位等因素。BOT方式不仅仅是一个融资协议，更是一个长期的专业化合作协议。在协议的基础上，双方建立起伙伴关系，并向公众提供经济、高效的服务实现共赢。
2.我国BOT现状
当前在我国加速城镇化建设中，各级政府为了减少一次性财政投入，在基础设施项目建设上越来越鼓励各种资本的进入。在此背景下，BOT模式渐渐进入了人们的视线。目前，我国BOT项目主要应用于城市污水处理、垃圾处理、桥梁、隧道以及公路建设等方面，有效促进了各地公共基础设施的发展。但在其迅速发展的同时，潜在着许多的风险和危机。由于国家关于BOT项目相关法规不齐全，对投资上没有设定资质及准入制度，各地方BOT项目恶性竞争，投资商素质参差不齐，市场混乱。签订的BOT合同千差万别。有的责权不清，责任不明，有的甚至与国家政策和法律背道而驰。全国一些BOT项目，有一小部分由于合同约定不明、双方权利义务不平等，项目上马后监管不力，责任不清，在实施中合同双方出现严重纠纷甚至诉讼，最终导致BOT项目失败。因此，如何识别BOT项目风险及采取的防范措施十分重要。
3.我军BOT现状
我军目前还没有实施BOT建设的公开报道。
4.和平村项目BOT建设情况
和平村工程指挥部与北京市燃气集团签订BOT建设协议，由该集团下属北京北燃供热有限公司负责项目供热系统的投资建设，按照规划供热负荷需求，实施供热系统建设包括锅炉房和附属设施、烟囱，一次、二次供热管线；并负责该项目锅炉房用燃气管线的建设投资。供热系统建设完成后由其负责运营管理，收取住户采暖费。供热系统预计2015年开工建设并逐步投入运营。运营期限结束后对供热系统包括锅炉房和附属设施、供热一、二次管线无偿转让，燃气集团在下一个运营周期享有同等条件下运营优先权及续约优先权。
三、SWOT分析
1.优势（Strengths）分析
（1）和平村项目全部建设经费来源于老干部建房交款，采用BOT方式，可吸引社会资金，减轻老干部经济负担，同时可充分利用国内丰厚的社会资本，实现基础设施建设融资方式多元化，减少建设方资金投入，走军民融合发展道路，最终受益于广大老干部住户。
（2）有助于缩短建设周期
采用BOT方式引进燃气集团参与工程建设，利用其市政管理部门的行业优势，可缩短燃气报装等市政建设审批手续周期，加快建设进度。
（3）设计、建设和运营效率高。
采用BOT方式，燃气公司对设计方案进一步进行科学的论证，利用其行业专业优势和丰富的运营管理经验，采用更合理的工艺设计及采用先进的技术和设备，解决建设中的技术难题，提高工程质量，合理分摊建设和运营费用，使项目总成本最低取得合理利润。并且安全、尾气排放更符合国家、北京市法律法规和最新标准。
（4）有助于降低运营成本。
采用BOT方式引入燃气集团参与工程建设，可以充分利用该公司对燃气运营管理的优势，在采暖设备运营过程中，燃气集团会通过加强运营水平、提高员工素质和服务质量，建立健全规章制度，使各项工作程序化、标准化，从而节约开支。
2.劣势（Weaknesses）分析
（1）由于部队对于无BOT合作建设经验，和平村项目部无相关大型小区采暖锅炉房厂建设运营经验，对运营管理中的风险防范不力。
（2）BOT项目运作不规范，BOT项目合同签署可操作性差，责任不清，双方担当责任不完整，给双方造成较大风险。
（3）项目前合作时间长，也可能使建设方对前期设备选型，项目合作期结束后，设备的剩余使用寿命等失去控制。同时在特许经营期内，由于人工、燃气等涨价，社会取暖费也随之涨价，对住户收费标准调控易失去控制权。
3.机遇（Opportunities）分析
（1）近年来，国家各部委陆续出台了一系列推动公用事业的改革政策措施，国家和地方政府出台政策法规，大力支持BOT方式建设基础设施，这为BOT市场化提供了一定的政策支持，促进了BOT投融资在公用事业建设的迅速发展。
（2）中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，基础设施、公用工程、节能环保等急需大量的资金投入，政府资金缺口较大，急需各种社会资金参与大发展、大建设中来。
（3）社会BOT投融资策的成功经验可以积极借鉴。从1984年第一个BOT项目取得成功开始，我国BOT模式发展势头良好，如，1984年香港合和实业公司和中国发展投资公司等作为承包商，融资5.5亿美元建设的深圳沙角700MW电厂；1999年成都自来水公司与法国“通用水务”合作，融资8.8亿元建设的成都市自来水公司第六水厂二期日供水40万m3工程；2002年泰州市与清华紫光环保有限公司投资6600万元建设的污水处理厂；2009年广西广西壮族自治区交通厅与马来西亚MTD集团公司签约的阳朔-鹿寨高速公路，总投资约37.5亿元，全长约87km。这些项目的成功运营，将对BOT项目市场化动作起到积极的示范和指导作用。
4.威胁（Threats）分析
（1）政治和信用风险
项目合作期20～30年，作为合同双方的主体均存在变更的可能。和平村工程指挥部会因为军队编制体制的调整，单位存、去、发展等均存在变化；北京燃气集团及北京北燃供热有限公司也会存在股权变更，隶属关系变化等变数。相关人员变动、上下届负责人思维模式不一等造成项目终止或失败的潜在风险。
（2）法律风险
我国至今无专门关于BOT的法规，部队也无相关政策规定，BOT项目仅受合同法等传统法律及一些部门规章约束，没有相关的投融资法规相配套，在处理与投资商BOT融资项目相关问题时无法可依，使得投资公司
承担着较大的学习成本和较长的适应时间，同时面对着较大的法律风险，又无保险公司提供相关保险。
（3）BOT人才紧缺
BOT融资模式是一项系统工程，涉及合同管理、环境工程、金融、法律、工程管理、生产经营等多个知识领域，对政策性和技术性要求都很高。BOT融资模式引入我国时间不长，还没有建立健全相应的专业人才培养机制。
四、策略分析
通过SWOT分析，我们看到和平村燃气采暖发展的优势，同时也看到自身的劣势。结合SWOT分析矩阵，对BOT项目健康发展提出以下发展建议：
1.确定正确的指导思想
要树立双方“共赢”的指导思想，结合地区经济及国民经济和社会发展综合考虑BOT融资方式的优势，不能局限于项目本身收益判断，在采用BOT方式上要慎重决策，长远考虑，利国利民，只有这样，利用BOT方式的优势才能不断加强，促进BOT方式的持续、健康发展。
2.健全法律法规保障措施
建设部2004年《市政公用事业特许经营管理办法》、国务院2005年《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和2010年《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》及一些地方政府就具体项目的专营办法，这些法规的制定主体均为中央政府机关或地方政府，而非立法机关，它们仅仅属于行政法规、行政规章。根据这种思维模式制定的法规、规章、具体项目的专营办法很难给国内外投资者一个明确而稳定的、可以信赖的法律制度层面的保障，势必影响BOT方式在我国的发展。其存在的主要问题是特许权协议的法律性质不明确；法律阶位较低；法律条文矛盾、混乱、简陋、法律体系不健全等。我国亟需健全BOT法律体系，以规范BOT方式的操作细则和运作方式，实现现行法律体系与BOT方式的衔接，为BOT方式提供良好的法律环境。
3.培养BOT专业人才
BOT方式操作程序复杂，它作为一种新型的投资建设管理方式，需要有专门的工作班子和一批专门人才进行实施。这些人员在熟悉工程建设特点的基础上，还必须掌握丰富的法律和金融知识，熟悉BOT运行的规则和方法，具备合同谈判、项目实施、生产运营管理、风险管理和财务管理等方面的能力。我国、我军目前尚无专门机构和人员从事BOT项目融资工作，这在一定程度上影响着此项工作的展开。因此，要培训一批BOT管理人才，在此基础上组建精干的工作班子，专门从事该项工作，力争高效完成工作。
4.进行中期评估
《市政公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国建设部令第126号）规定：项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。评估应全面客观的反映项目实施的绩效，双方按合同履行义务等情况。主要对投资方运营与维修，财务状况与成本分析，企业管理与文化安全保障与应急机制、节能减排情况等进行评估，分析存在的问题及原因，提出有针对性的建议，对有关问题进行整改。
五、结语
运用BOT融资方式建设社会公用事业是当前城市建设的重要手段和发展方向，值得深入研究和探讨。随着我国法律法规的不断完善，BOT模式在各种项目建设中的应用前景将越来越广阔，它将为社会人力、物力、财力的合理分配，国民经济长期、稳定、持续发展提供保障和推动力。总参和平村项目燃气采暖工程采用BOT模式的成功实施，将对我军燃气采暖项目管理起到良好的示范和促进作用，并有利于我军BOT项目的逐步引进和推广。