祝宪伟
（中共新乡市委党校，河南新乡453000）
中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）04-0000-02
加快城乡一体化建设，构建城乡统筹的基层党建新格局，是党的十七届四中全会提出的党建新目标和新任务，也是农村基层党组织建设的新课题。作为河南省城乡一体化建设的综合试验区，新乡市近几年来着重探索推动新农村建设与城镇化对接，城镇化与城乡统筹、城乡一体化对接的新路子，并对新型农村社区党组织建设问题进行深入研究和大胆实践，积累了一定的经验。最近，我们深入到新乡的几个有代表性的社区进行调研，发现他们的不少做法值得研究和总结。
一、主要做法和经验
（一）就地统筹，解决好“建”的问题
1.基层党委高度重视，因地制宜设置党组织。由于地域和原有村庄人员结构及数量的不同，在组建新型农村社区时，根据各社区的不同情况或设置党总支、党委，或设置党支部，便于开展工作。因地制宜原则是党组织设置时的一个关键点，不考虑因地制宜原则，往往会带来组织设置方面的问题。在以往的调研中，我们曾经发现某社区三个村在合并过程中，镇党委撤销了三个村支部，跨越了由村向社区转变的过渡阶段，将三个村支部直接合并为一个社区支部，结果既不利于调动原支部书记的工作积极性，又违背了党支部书记由选举产生的相关条例，不利于党组织工作的开展。
2.上级党委选派出优秀的正科级干部任社区党组织书记，副科级干部任专职副书记，强化社区的建设。这些科级干部把上级党委的党建经验，直接带到下级党组织，并能熟练地统筹各村党支部，可以迅速扭转村级组织的软、散、乱、局面，使那里的局面迅速得到稳定，把群众的注意力引到增收致富建新村的道路上来。
3.开展以企带村，实现村企党建统筹。有些乡镇民营企业多，有实力的民营企业比重大。组织部门在企业所在地的社区成立社区党委时，让企业党组织领导同志兼任社区党委书记，企业在资金上支持、帮助社区，使村企党建统筹发展，互相学习，资源共享。以企带村，村企共建，是统筹城乡党建发展的一条有效途径。新乡的民营企业创始人大多是本地人，他们与社区有着天然的联系。随着自身经济实力的增强，他们参与社区社会政治事务的热情与日俱增，只要党和政府引导得当，他们是愿意为公益事业出力的。新乡有规模以上企业1080家，如果每个企业都能和一个社区共建，那么新乡总体规划的1050个社区党组织建设就会呈现出蓬勃发展的崭新局面。当然，村企共建，必须建立在企业自愿的基础上，不能强迫命令，只能正确引导。
（二）合理设置社区党组织机构，解决好“管”的问题
1.社区的组织架构。在机构设置和工作运行方面，新乡市也有不少好的做法。例如，祥和社区。由三个村合并组建的祥和社区成立之初，乡党委直接在社区成立党总支，党总支由原来合并过来的三个村支部组成。社区管委会下设治安室、劳动保障工作站、卫生服务中心、民政服务站等机构，服务社区居民；党总支下面则设有办公室、妇联办公室、社区工会、文化娱乐中心等部门，负责协调社区的各种关系及党务、档案的管理工作，帮助和支持社区管委会搞好各项社会管理工作。
2.领导班子的配备。社区管委会成立后,乡里专门选派一名正科级干部任社区主任,确保社区工作的运行。班子的其他领导成员由合并过来的三个村的村两委成员共同组成，分工负责村及社区的不同部门的各项工作。
3.机构运行状况良好。由于机构、部门设置完整，领导分工细致、责任明确，社区各机构的运行机制良好。目前，党总支专门成立了社区“创先争优”领导小组，组织各村党支部积极配合好乡党委的各项工作党总支成员人人身上有目标，实行责任制管理。另外，社区党总支还配合乡党委开展争创“双强”党支部，推广“4+2工作法”等党组织建设活动。
二、存在的问题
在深入调研的过程中，我们也发现在新型农村社区党组织建设中也遇到了一些问题。
（一）社区班子的定位问题和社区干部的级别待遇问题。现在的社区主任和党总支书记是乡镇党委选派正科级干部兼任的，以后要由社区居民、社区党员选举产生。新的社区主任、总支书记产生后，必须给社区班子定好位，明确干部的级别待遇。但目前还没有成熟的做法。
（二）选举的依据问题。村委会干部的选举依据是《村民委员会选举法》，新型农村社区的选举目前尚无明确的选举依据。
（三）将来对通过社区居民选举而产生的社区主任的管理和监督问题怎么处理，即由谁去采取什么措施实施管理和有效监督的问题。
（四）新的社区主任经选任产生后,如何处理好与原有的村两委的关系问题。由于现阶段农村居民的地域、宗族、家族观念很强，原有的村级组织在农业生产、社会治安方面的稳定作用不易代替，因此不能轻言取消，必须重视研究如何保留和发挥好作用。
三、深层次的思考
（一）二元结构下农村现有机构设置的现状与不足
长期以来，我们党的基层组织主要是按照行政区划或地域关系进行设置，并以严格的行政隶属关系纳入各自的条块范围，是一种"计划全控型"的组织结构方式。
1.在这种组织结构中，党依靠执政权力将各个成员纳入到各种行政单位之中，同时将党的组织系统贯穿到每一个单位，对所属成员实施强有力的领导，这是一种以具体单位为单元建立基层党组织的建设模式。农村党组织主要按照行政村来设置。这种传统的、单一的、相互独立的组织设置形式，严重制约了党组织与党组织之间的交流和沟通，已经越来越不适应城乡统筹发展形势的需要。
2.由于机构过多，效率越来越低，负债也越来越重。全国村一级平均欠债50万元，乡一级欠债500万元，县一级平均欠债1.5亿左右，这样村级欠债3700亿，乡级欠债2150亿，县级欠债4100亿左右，全国县乡村行政欠债总额可达1万亿左右，中国有74万个村，4.3万个乡，2700个县，如果吃准皇粮的人员每个村、乡、县分别按照各自负担10人、200人、1000人计算，由老百姓和企业供养的吃准皇粮的1870万人。因此，吃皇粮和准皇粮的人员规模达6670万人。这样人民就不是27个人养1个人，而是19.5个人养1个人。如果这些人的工资、福利、奖金、办公、出差、车马、招待、办公楼等等费用，按每个人3万元计算，消耗2万亿国民收入，占整个2002年10万亿GDP的20%。也就是说，占总人口1/20的吃皇粮和吃准皇粮的人，消耗了全国总的GDP的20%（以上数字摘自“中央党校研究室课题组：从经济发展角度思考和设计政治体制改革”）。
（二）对策和建议
1.建设新型农村社区时社区的组织机构设置应该本着降低成本，功能多元的原则组建，避免二元结构的弊端。例如，设置党总支对整合现有农村党支部的各种资源有益处，但不能将其变成“吃皇粮”的行政编制，增加财政负担，使统筹变成“增肿”、“增负”。
2.在条件允许的地方尽量减少机构的设置，减少“层级”。从深化政治体制改革的角度考虑，在实行城乡一体化发展战略中，我们应该从减轻农民和企业负担、缩小政府规模提高政府工作效率和服务水平方面创新政治体制。今后在适当的时机，我们还要尽量减少政府的行政“层级”，为机构设置“减肿”。因此，社区干部要以公选和聘任制为主，不设铁饭碗，实行动态管理,可连选连任。
3.党组织的设置应根据党建工作目标、内容和方式的变化而变化。推进统筹城乡经济社会发展的过程，也是包括党员在内的社会成员重新分工和组合的过程，这就要求我们必须顺应城乡一体化、农村社区化、农民市民化的发展趋势，根据党员就业多样化和分布结构趋异化的实际，本着"有利于加强党组织建设，有利于改进党员教育管理，有利于发挥党组织和党员作用"的原则，科学、有效地设置机构，不能拘于一种模式。例如，“两新”组织比较发达的社区，党组织的机构设置和功能建设可以考虑更加适合“两新”组织的情况。在农业生产为主的社区，在组织设置上应该考虑多在产业协会、专业合作经济组织上做文章，充分发挥党组织的组织指导功能。