钦州市钦南区沙埠镇人民政府国土规建环保安监站
摘要：在我国，土地规划管理与城乡规划实施中存在着一定矛盾，这些矛盾会对城乡发展造成阻碍。文章对土地规划管理与城乡规划实施的矛盾关系进行分析，然后结合武汉、天津等协调二者关系的实际案例，提出几点利用土地管理手段为城乡规划实施提供保障的具体措施。
关键词：土地规划管理；城乡规划实施；矛盾关系
引言
土地规划管理的主要目的就在有限的土地资源中，在空间结构和经济结构上能够对其进行高效的利用。土地规划管理能够在现有的土地使用面积上为社会的良好发展创造更有力的条件，这也与我们提倡的可持续发展理论内涵相符，科学合理的土地规划体系可以大大提高土地的利用效率，节省土地资源，对经济发展结构来说也具有积极意义。
1土地规划管理与城乡规划实施的矛盾关系
1.1建设用地布局的分散和集中
建设用地布局的分散和集中在两种规划之中存在争论，土地规划与城市规划都会对土地资源集约利用予以强调，土地管理文件会体现出工业朝着园区集中的意愿，开发区与中心城镇会朝着集中化布局发展，多类型、多层次利益主体会反映出分散化布局。此矛盾形成的原因为多个方面，首先，下移的编制层级会让土地规划图的表达更为细碎，土地规划的依据主要是土地利用计划，其编制主体主要是乡镇人民政府，它们和市中心距离较远，经济实力、科技实力都相对薄弱，在其辖区范围内，如旅游业的发展、厂房的集中建设就较为不利，而总体规划需要地、县级的指导，规划图代表了未来发展的愿景，但是城市总体规划并不会对乡镇等偏远地区进行深度考虑和实际调查，也不会在实施中对其进行严格监管，所以，城市规划图在一定程度上显得有些过于理想化；其次，在土地规划中，对于相对无序且细碎的建设用地予以了保留，布局相对分散的乡镇企业、村庄等建设用地普遍存在，而土地规划不会对用地布局予以主动谋划，在规划图上，会对分散的农村现状建设用地予以保留。因此，在土地规划管理与城乡规划实施中存在着矛盾关系。
1.2土地规划指标分配和城市规划科学性
缺少科学性的土地规划会影响到科学性较高的城市规划，因此，很多学者认为需要将土地规划制定建设用地规模指标作为城市规划上报审查的主要依据，但这也对城市规划本身的科学性进行了削减。对其原因进行分析，可以发现土地规划管理和城乡规划实施的这种矛盾主要是因为中央过于约束地方，主体的一致也要求了目标一致，但诸如技术差距大、部门偏见、意愿主体的不同等原因，会使得二者出现分歧。上级政府的分配意愿会决定土地规划的核心内容，而地方政府的发展意愿会决定城市规划的主要内容。因此，在此方面，土地规划管理与城乡规划实施也存在矛盾关系。除此之外，当前，在圈地热中，城市规划自身的科学性也会受到影响，自从“分税制改革”实行以来，土地便成为了重要的融资方法，地方政府对于城市规划修编的积极性很高，会对城镇空间的扩张具有推动作用，地方政府为让人口规模扩大，其会表现出圈地意愿。
2利用土地管理手段为城乡规划实施提供保障
2.1城镇建设用地扩张和新增建设用地计划
城镇建设用地扩张和新增建设用地计划存在着一定关系，首先，土地管理的核心任务是对城镇扩张予以抑制，在城市建设中，其模式为改造旧城和扩张新区，国土部门需要对辖区范围内全部土地的管理、规划、保护及利用予以负责，但是国土与规划是分设的，乡是土地规划的重点，城是城市规划的重点，利用建设用地计划的增设、对新增建设用地审批量的控制等职能的充分发挥，可以对城镇无序扩张予以控制；其次，当前我国对于新增建设用地进行计划管理并没有引导城市规划进行合理的空间布局，对此，应该改革新增建设用地计划管理，如我国武汉市国土资源和规划局就曾在实施近期建设规划中采取了增设建设用地计划管理的办法，实现了计划管理的改革目标。
2.2村镇规划和城乡建设用地增减挂钩
增级挂钩的初衷是对存量农村建设用地予以盘活，对用地布局和用地结构予以优化，让城镇建设用地规划压力得到有效缓解。但是在实施过程中，一些政府违背了这一意愿，采取了强建强拆等手段，在“十一五”期间，我国村镇规划并没有得到全面实施，在“十二五”期间进入以后，我国国土部门对递减挂钩力度予以加大，让并且在推进城镇化进程、“三农”发展中将递减挂钩作为主要措施，让城乡发展平台予以统筹，并建立相应的配套政策。对当前农村建设用地进行调查是村镇规划的前提条件，只有确保调查工作地充分实施，才能让规划中农民非农业预留地、公共配套设施以及基础设施等具有合理性，而在农田政治当中，应该对规划城镇建设区予以避让。
2.3土地储备和城市规划空间布局
在城市化进程中，我国很多新兴城市都得到了迅速开发，而旧城改造也同样成为热点，如“三旧改造”等政策的实施就在一些地方取得了良好效果。如果土地规划深度不足，那么其对城镇建设用地土地储备工作就不会起到较好的指导效果，就我国近几年土地储备实际情况来看，一般情况下，土地储备都缺少整体性与战略性，存在着对经营性地块储备过于重视和城市功能区片建设落后等现象。为了让土地储备的调控功能得到充分实施，解决现存问题，我国很多城市都已经对土地储备近期规划和长期规划进行编制，进而对土地储备进行宏观指导。如在我国广州、南京、上海等地区都曾对此进行实践，以我国武汉市为例，该市曾编制中长期规划，让“1+6”城市空间发展战略的实施提供了指导。土地储备规划本身具有创新性，在土地规划与城乡规划体系中并没有被纳入，编制的内容和编制的手段都没有可以遵循的规程，同时土地储备规划又是实施性的规划，因此，在对其进行制定时需要考虑到城乡控制规划、土地利用总体规划的要求。
3土地规划管理与城乡规划措施
3.1对土地资源进行协调管理
为促进土地规划管理与城乡规划的有效实施，首先应对土地资源进行有效管理，通过相关土地规划管理制度来规范土地的使用，从而达到土地资源的最大利用。城乡规划管理是由政府部门实施的的规划管理，对城市与乡镇环境合理改善，促进二者的协调统一，促进经济的发展。
3.2编制科学的土地管理方案
在城乡规划建设与土地管理的过程中，要科学设计土地管理方案，因地制宜的针对当地的土地条件来进行开发和建设。在制定建设方案时，要考虑到多方面的因素，需要事先与相关部门协调沟通、征求意见，形成共识制定科学合理的建设方案。方案确定后还应广泛征求各方面人士的意见，避免在建设过程中出现矛盾。
3.3强化土地管理的核心地位，提高城乡规划的科学性
现阶段，我国的大部分乡镇建设用地规划中最常见的模式就是增减挂钩的政策，这一政策的实施是大势所趋，对于城乡经济的快速发展和结构优化具有非常重要的作用。实施这一政策后，城乡建设用地增减挂钩可以大大提高农村土地的利用效率，能够引导农村居民用地向集中用地的方向进一步发展，从而提高土地的使用价值，能够使城乡结构和布局达到进一步的调整，能够在满足耕地供给的条件下缓和城乡发展的矛盾。从政策实施的现有进程来看，由于受到市场经济的影响，常常会出现违背民意的现象，导致人地之间关系的紧张，要减少这种现象的出现就必须要强化土地规划和管理的政策，进一步明确增减挂钩的政策效用，在实施过程中要依据实际的状况对不同的土地资源进行科学合理的定位，明确其目的，尽可能少的占用农田的面积，确保土地规划实施性的增强。
4结束语
综上所述，利用城镇建设用地扩张和新增建设用地计划的关系、村镇规划和城乡建设用地增减挂钩关系、土地储备和城市规划空间布局的关系，通过规范土地征用程序、保证土地资源协调管理等手段可以缓解土地规划管理与城乡规划实施的矛盾关系。
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