黄华丽
云浮市城市规划设计院广东省云浮市527300
摘要：长期以来，规划数量多、互不衔接、内容重叠冲突问题非常突出，从而导致空间资源配置低效，近年来多规融合受到积极推动，与多规融合关联的国土空间功能区划也得到关注，因此本文对相关议题进行了研究。
关键词：多规融合；国土空间；功能区划
随着经济发展方式的转变，对规划体系变革的需求愈加迫切。我国规划数量多、关系复杂，各类规划之间存在内容重叠冲突、相互掣肘、低效的问题，所以许多城市和地区探索了多规融合。然而现行体制下多规融合并非易事，体制上的条块分割、规划编制的法律依据与技术标准的差异，造成多规融合的困境[1]。多规融合的薄弱环节是规划方案协同手段缺乏突破，尤其在规划方案整合过程中的功能分区是关键环节[2]。因此，本文对基于多规融合的国土空间功能区划进行了研究。
1现行国土空间功能区划类型与特点
1.1功能区划类型
在我国空间规划中，涉及功能区划的规划有多种，这些规划根据目标导向、区划单元、分区类型等划分功能区。主体功能区划根据资源环境承载力、发展潜力、现状开发密度等将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类主体功能区[3]。其中优化开发区和重点开发区主要提供工业品和服务产品；限制开发区主要用作农产品生产区，提供农产品；禁止开发区提供生态产品，属于重点生态功能区，例如各类自然保护区、文化遗址区等。土地利用总体规划按管制方式分为“四区三界”。“四区”是指允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，“三界”是指规模边界、扩展边界和禁建边界。土地利用规划按土地用途分为基本农田保护、农用地、林业用地、建设用地、风景旅游用地等类别。城乡规划按管制方式分为已建区、适建区、限建区和禁建区。已建区是指城镇已建成区域，适建区是规划中确定的优先安排建设区域，限建区即限制开发区，即对建设类型和建设强度严格限制的地区，例如城市主要通道及重要水系两侧。禁建区如基本农田，严格禁止城镇建设。生态环境规划按生态功能分为生态调节功能区、产品提供功能区和人居保障功能区三大类。生态调节功能区又可细分为水源涵养区、生物多样性保护区、土壤保持区、防风固沙区和洪水调蓄区。产品提供功能区也可细分为农产品提供区、林产品提供区。人居保障功能区分为大城市群和重点城镇群。
1.2功能区划特点
不同类别规划在功能区划上有明显分别，包括目标导向、区划单元、区划标准、区划内容、区划方法等。主体功能区划以发展政策导向分区，目标是协调区域发展平衡；土地利用规划的目标是保障自然资源合理利用和严格保护耕地；城乡规划的目标是引导城市建设用地有序发展，主要针对建设与非建设空间管理；生态环境保护规划以自然资源环境保护为目标导向，重点是保护生态空间和生态资源。区划单元有行政边界、自然单元和地块单元三种。主体功能区划以县为单元，属于行政边界；生态环境保护规划以生态区边界进行分界，属于自然单元；土地利用规划以地块单元进行划分。从区划标准来看，主体功能区划以区域开发适宜性为依据分区，土地利用规划以土地合理利用为依据分区，城乡规划以建设适宜性为依据分区，生态环境保护规划以生态保护重要性为依据分区。对区划内容而言，主体功能区划针对国土空间开发强度引导分区，生态环境保护规划主要针对生态保护区域，城乡规划与土地利用规划侧重空间建设的管制。区划方法方面，主体功能区划以评价单元对相关指标进行评价，城乡规划以城乡用地适宜性进行评价，土地利用规划以用地现状为基础进行评价，生态环境保护规划以3S技术对生态环境的现状、敏感性及生态服务功能进行评价。可见，不同规划的功能区划方法有明显差别，从而影响区划管制效力、衔接和协同。
2基于多规融合的国土空间功能区划建构、策略与实施路径
2.1多规融合与国土空间功能区划关系的建构
由于多规分立、内容重叠冲突、空间利用矛盾、权责边界不清晰，造成规划实施过程中掣肘、低效，因此迫切要求实现多规融合。2013年中央城镇化会议提出县（市）探索“三规合一”或“多规合一”，形成“一本规划，一张蓝图”的愿景。2019年5月印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）提出，建立国土空间规划体系就是要实现“多规合一”，并在2020年逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。实现多规融合，首先要建立统一的基础准则，统一空间数据、协调规划年限、统一人口规模等；其次要建立统一的规划目标，统一城乡发展目标、空间建设目标和土地资源管理目标；还要建立统一的空间框架，统一城乡空间发展底线、城乡空间保护底线；最后，多规协调。可见，多规融合与国土空间功能区划目标一致、内容统一，两者的结合点是建立统一的保护边界、增长边界、规模边界和功能边界。
2.2基于多规融合的国土空间功能区划的策略
首先，基于多规融合的国土空间功能区划要从顶层进行设计。因为多规融合的关键是“一本规划，一张蓝图”，国土空间功能区划要发挥“一张蓝图”的作用必须有顶层设计方案，并要有“一本规划”的支持。其次，梳理各部门的权责关系，多规出自多部门，各部门在规划编制、实施过程中的权责关系、利益导向必须统一，明晰权责，统一空间管理秩序，才能做到相互配合、各司其职。第三，国土空间功能区划需要科学的理论和应用方法。在多规融合的架构之下，居于顶层的国土空间功能区划方案要发挥统领协调各部门空间规划布局的作用，所以应以地域空间组织理论作为指导，合理制定空间功能区划路径，通过挖掘当地功能空间分异规律优化本地区国土空间功能区划技术路线。第四，坚持城乡发展与生态保护兼顾、差异开发与区域统筹兼顾、弹性引导与刚性管控兼顾的原则。第五，坚持国土空间功能区划方案与国土空间规划实践紧密结合的原则。
2.3基于多规融合的国土空间功能区划的实施路径
首先，建立基于多规融合的国土空间功能区划体系。该体系由市（县）域和中心城区两部分组成。在市（县）域层面，划定统一的保护边界、增长边界和功能边界，限制城镇建设用地无序蔓延，防止基本农田、生态控制区等战略资源受到侵蚀，空间功能区划衔接主体功能规划和生态环境保护规划。中心城区层面，通过划定建设用地规模边界和“四区”，实现规模边界统一。其次，采用适当的区划方法，通过统一区划标准划定管制界线和空间功能分区。依据生态环境控制、建设工程安全、基础设施防护、历史文化保护等刚性准则划定保护控制边界线，采用反规划理念划定城镇空间增长边界线，通过构建城镇发展潜力评价体系划定市域功能分区。
3结语
国土空间功能区划是空间管制的重要手段，随着多规融合的推进，国土空间功能区划也得到积极探索。由于不同地区国土空间格局、自然条件、经济发展水平、规划区功能定位等存在差异，因而实践中仍需结合实际情况因地制宜处理，这样才能取得良好的实施效果。
参考文献：
[1]顾朝林.论中国“多规”分立及其演化与融合问题[J].地理研究，2015，34（4）：601-613.
[2]陶岸君，王兴平.市县空间规划“多规合一”中的国土空间功能分区实践研究——以江苏省如东县为例[J].现代城市研究，2016（9）：17-25.
[3]庞国彧，华晨，李利，等.多规融合导向下地级市主体功能区划分研究——以丽水市为例[J].西部人居环境学刊，2016，31（02）：71-76.