高邮市规划设计院江苏高邮225605
摘要：我国国土规划种类繁多,现已通过正当途径获得的编制大约在90种左右,然而正由于这些复杂性的规划类型,我国国土规划职能混乱,许多内容极易出现冲突的情况,导致资源浪费的现象屡见不鲜。由此看来,为了应对现有的问题,我国政府应当尽心尽力,根据各种问题利用巧妙的解决办法来实现。
关键词：新时期；国土空间规划；功能定位；实施
1新时期国土规划的功能定位
1.1总体定位
国土空间的规划指的是针围绕我国土地资源开发、保护以及治理等活动展开的整体部署。促使规划与社会发展、环境保护等方面的步调一致。国土规划总体定位表现出战略性和基础性特点。其中涉及到对国土空间的开发利用、保护和治理等措施,对展开相关活动具有指导性作用的同时,还具有管控作用。例如:在当前已经获得批准的《国土空间规划纲要》中,主要强调了发展的总体战略、主要功能区发展战略以及三大战略。将国土资源实际环境的承受能力作为基础,促进国土定位规划具备开发、保护与治理等内容。所以,新时期我国土地总体规划和其他国家存在相似之处,能促进国土开发、优化及保护等策略实施,进而展开综合治理的总体规划。
1.2主要功能
新时期,我国国土规划的主要功能是促进功能区域制度建立,保障开发过程具备战略性,同时兼具约束性。主要是科学统筹人口分布、土地使用、城市化布局、经济区的设置等,将不同空间的主要功能加以确定,并将此作为主要开发方向,合理控制国土开发强度,不断规范开发流程。因此,国土规划的主要功能属于优化国土开发格局的基础部署,具有协调区域功能的作用。
2新时期国土空间规划存在的主要问题
2.1多数规划职能分工不明晰
根据我国现有的土地空间发展历程来看,一些部门在土地规划设计上存在差异性。其一,由于国土空间规划长时间得不到正确的指导,各种规划职能混乱不堪,所以,在国家和省级层面,逐渐形成了三大局面,分别为:城镇体系规划、国土规划和主体功能区规划。其二,我国对于土地的各级规划缺乏应有综合管理,各级之间合作不良。国土空间规划急需专业性的编制管理,但到目前为止,政府所参与的规划发展仅限于经济社会发展,对空间发展的概念较少,这不仅使土地空间规划职能不清晰,也会影响各层之间的协调性。
2.2土地空间规划的上下级存在重复
伴随着土地空间规划的层级逐年递增,难免会出现层级重复等现象,这可能会影响土地空间规划的整体进度。另外,上级规划对下级规划的制约性较弱,进而使得指导这个职能难以发挥其价值。从国民经济发展的角度来看,社会发展规划、土地空间规划在上下级之间的管理上各有千秋,约束力不足,无法保证土地规划管理的有效施行;同时,城乡规划改革中所涉及到的城、镇、乡的规划在管理强度上还不够到位,难以让大众信服。
2.3土地空间规划实施体系有待完善
与一些发达国家相比,我国法律在层级间的土地空间规划上仍处于落后的状态,规划实施与法律管理体系有待健全。目前,我国大部分的规划类型都是围绕编制、实施和监督三种机制来执行的,这明显缺乏科学的决策和制约体系,人民的参与量尤为不足。若是这样发展下去,大众对土地空间规划了解不彻底,只会带来严重的后果。随着城镇规划类型的逐渐增多,政府的审批范围必须随之扩大,而这也违背了政府在土地空间管理改革上的大方向,无法适应社会经济生态化发展的大前提,因此,政府应当完善土地空间规划体系制度,进而促进规划的有效发展。
3新时期国土空间规划的对应措施
高邮老垃圾填埋场运行时间为上世纪90年代，填埋深度3-4米。据资料显示，2000年以前的填埋场多为非正规填埋场，这类垃圾填埋场仅有部分环保措施，场地防渗、渗滤液处理是其主要问题。填埋场在停止使用后并未进行正规的封场工程处理（填埋场封场工程包括地表水径流控制、排水、防渗、渗滤液收集处理、填埋气体收集处理、堆体稳定、植被类型选择及覆盖等内容），仅进行垃圾覆盖，水泥浇平土地。现状填埋场未进行生态修复，大部分土地被用作工业用地使用，并有少量农民自建房，约二十余户。
3.1建立国土空间规划法律体系,完善上下级的法律法规
在法律规章制度中,政府部门可加入一些条款,像“加强各地区统筹协调发展,实现功能性规划”、“改善个地区间的差异”;除此以外,政府可建立一个有关国土空间的规划法,并以此作为国家规划的指导方针,科学的促进管理国土空间规划。在省级、市级等层级方面,要完善上下对应的法律规划体系,保证土地规划、城乡规划等规划体制有法可依,有法必依,强调其在法律制度中的重要地位。若是出现破坏规划、违法用地等恶劣行为,当按照法律制度正确处理。
3.2创新行政体制,协调国土空间规划发展
根据国土空间规划中的横向和纵向的层次性,在编制中应将发改委作为直属的领导机构,统揽全局的工作,并制定可行性方针策略,确保规划的有序进行。在发改委的工作引领下,我国政府可再设置一个部门,其主要的工作职责是负责协调和处理其中的矛盾冲突等问题,避免出现一些不合理现象。期间,部门可采取公示、论证会、听证会等方式来寻求广大人民的意见,这不仅促进了公众的参与度,也加强了公众对我国政府的监督。
3.3规划实施保障和维护
国土空间规划以生态文明建设为纲,强化生态保护、修复和建设,划定“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条空间管制线。国家层面的“三线”层层传递到地方,必须制定用途管制和维护要求,需要在法制、体制和机制上做好应对保障。法制保障,应尽快制定空间规划法律体系,制定相应的规章制度、技术标准,明确各层级政府的事权分工,强化各层次空间规划的刚性传导。体制保障,推进行政体制改革,实现决策、实施、监督分开,实现一个部门决策,多个部门实施事权满覆盖、不重叠。机制保障,一是建立“规划—实施—监控—评估—维护”的动态弹性管理机制,面对空间发展的不确定性,在牢牢守住“底线管控刚性”的同时,通过对土地利用情况、人口规模、土地利用计划执行情况等相关数据和信息的挖掘与分析,开展年度评价纠偏和中短期计划调整,以增强规划的适应性;二是构建严明的规划行政问责与处罚机制,树立擅自修改规划和违反规划建设就是犯罪的意识，三是完善市场在资源配置中的作用机制,建立全要素的自然资源资产核算体系,通过明晰资源产权及资源市场化配置,实现自然资源的优化配置。
结论
综上所述,只有不断创新国土规划制度和体制,形成将国土空间的规划与主要功能区域相结合为主体的规划体系。展现出层次分明,衔接流畅以及功能具体的整体,才能促进我国国土开发与保护机制的建立。为我国土地资源管理体制的改革,管理国土空间以及修护生态环境等工作奠定良好的基础。
参考文献：
[1]林坚,宋萌,张安琪.国土空间规划功能定位与实施分析[J].中国土地,2018(01):15-17.
[2]阳柳凤.区域性国土空间规划编制的新思路[J].中国土地,2016(11):23-24.