（四川大学，四川成都610207）
摘要：作为行政立法中民主原则的体现，公众参与这一机制的重要性自是不言而喻。就目前的行政立法活动来看，公众参与机制在实践中的确没有得到太好的实施。诸多国内的学者也撰文认为现今行政立法中的公众参与存在着流于形式以及公众参与的阶段过于局限，不利与这一机制的发挥等等不足，并提出了很多针对这些问题建立健全行政立法公众参与机制的方式途径。但是本文认为对于行政立法中的公众参与这一问题需要辨证看待，无论是完全的弃之不顾或者是一味的推崇，过度的放大公众参与的能力作用都是一种片面的看法。
关键词：行政立法；公众参与；辩证关系
1.公众参与的法律渊源及意义
1.1公众参与机制的法律渊源
在中国，公众参与行政立法具有深厚的法律渊源。从宪法到法律法规再到规章，各种形式的法源为行政立法中的公众参与制度提供了充分的依据。在《中华人民共和国宪法》第2条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”在一定程度上这说明公众参与行政立法是一种宪法权利，是人民管理国家事务的一种形式。同时公众参与行政立法在《中华人民共和国立法法》中更是有着明确的体现，该法第六十七条规定，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。”同时在《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》相关的条款上也已经做出了具体的规定。不仅如此，行政立法公众参与机制也具有相当数量的非正式法源，包括行政法学著作、学说确立的法理等等。
1.2公众参与行政立法的意义
“大家的事应让大家同意”是宪法基本原则，人民主权原则的体现，也是人民当家作主的必要要求。落实到行政立法上，就体现为公众参与相关的行政立法活动。[1]因此，公众参与行政立法的意义首先体现出行政立法活动的民主性。公众参与使得行政立法活动不再局限为少部分政府官员及法律界专业人士，使得立法主体的更加多元化。拥有不同生活经验和面对事情不同看法的社会各行业各阶层群众广泛的参与行政立法促使立法活动更加民主，一定程度上也会防止立法走向偏激，避免立法内容过于脱离实际，不接地气。其次，当大家的事被大家同意了，即公众参与的行政立法活动形成了正式的法律规定。那么在公民违反该法律规定的时候，就更加容易接受相对应的法律后果，承担相应的法律责任。行政法规与人民群众日常接触密切，行政法律的实行也依赖行政相对人的理解和接受，一味的依靠行政法中的强制措施来推动行政法律的实施是困难且不实际的。因此，加强立法阶段的公众参与，更能反映人民群众的真实呼声，那么在日后行政相对人也会更加的配合与接受相关的行政法律对自己权利的限制、约束乃至惩罚。
2.公众参与机制现存的问题及解决途径
2.1现存的主要问题
从上文可以了解到，现阶段公众参与机制具有深厚的正式法律渊源。但是，一方面这些法律中关于公众参与的相关规定并没有具体详细的实施方式，仅规定了应当进行公众参与，却没规定怎么进行。这遗留的空白给予行政机关极高的自由裁量权。我们知道，行政法律调节的是行政机关与行政相对人之间的行政法律关系，作为行政机关自然在行政立法中优先考虑自身的利益，从而有意无意的忽视公众参与的可能性。另一方面，由于立法法等有关立法程序的法律自身的局限与不足，对公众参与行政立法活动造成了一定的障碍及限制。根据行政立法的现状和对该问题有着深入研究的学者文献的总结，我认为公众参与机制主要存在以下问题。
首先，行政立法中公众参与的阶段过于局限。根据立法法的规定，行政立法的程序主要为首先提议和起草，其次审查和审议，再次发布，最后是修改和废止。通过以上步骤完成整个行政立法。而根据前文提到法律赋予公众参与行政立法的各项权利中，归根到底就只能行使一种权利，即提出立法意见的权利。很显然这种规定无法满足现今社会人民群众对于民主参与公众事务的要求和意志。[2]
其次，政府对于立法信息公开的程度不够。首先是政府缺乏专门的网站或栏目来对立法信息的公开进行逐一发布。其次是立法信息更新太慢，过于迟缓，大多的行政机关发布立法信息只为完成任务。最后是政府在立法信息公开这块，没有统一高效的行为模式，发布信息零碎化，让想参与立法活动的公众也无法有效的寻找到自己想要看到的信息，既影响公众参与的效果，也影响公众参与行政立法活动的积极性。
最后，公众参与手段单一，可操作性差。就目前来看，主流的公众参与方式为听证会，座谈会等形式。这种形式受限于时间、地点、参与人数等问题的约束，一是过于麻烦大多数公众不愿参与，且听证会为实名发言使得参与者不敢说真话。二是参与的人群较多为法律人士，看待问题的观点角度比较单一，丧失了公众参与从多角度思考问题促使立法更为完善这一重要作用。
2.2相应的解决途径
针对上述问题，部分学者提出了相应的解决办法，归纳总结如下。
第一，扩大公众参与的阶段。公众参与行政立法不能够仅局限于对立法草案提出意见，而应该在立法的各个阶段都参与。可以通过建立行政立法动议制度，即指行政相对人有权依法向行政立法主体提出关于制定、修改或废止某项行政法规、规章的立法建议或具体系统的立法议案，行政机关必须依法进行审议并作出相应处理与回复的制度。[3]通过这项制度保障公众在行政立法立项阶段的参与，也避免了只有行政机关可以提出行政立法的缺憾，防止行政机关考虑自身利益仅提出有利于自己的立法草案。
第二，完善立法信息公开。首先是建立长期固定的立法信息公开网站或者栏目，按照一定的顺序规范发布相关的立法信息，使得公众可以便捷查询，积极参与。其次是要公开行政立法各个阶段的信息，让公众可以时刻了解到目前的立法进度，防止有立法权的行政机关在不利于自身的立法议案上持续不作为，损害公众利益。[4]
第三，拓宽公众参与方式。如今是一个网络时代，公众参与可以不拘泥于听证会、座谈会等形式，可以通过微信公众平台、微博、APP等多种形式获取公众对立法的意见建议，更广泛的了解社会各阶层群众对相关问题的真实看法。并对广大人民群众所提出的意见建议形成文字记录，针对重点问题进行解答或回应。
3.公众参与行政立法活动中的辩证关系
当下行政立法活动中公众参与的确存在着不足与缺陷，完善和加强行政立法活动中的公众参与也是我本人非常认同的一个观点。但是加强公众参与的程度并不意味着一味的夸大公众参与的作用和不顾实际情况提出与建立现阶段无法实现的制度目标，对待这一问题应当辨证的看待，理智的分析。
3.1古希腊式的全民民主并非绝对正确
古希腊作为西方民主的源头，对西方的法治思想产生了极为深远的影响。公众参与这一制度也是在上个世纪60年代的西方兴起，而后传到了中国，因此这一制度的身上——如同本文前部分所说的那样——天然的沾染着民主的色彩，我们的公众参与制度借助网络时代的便利，似乎也可以达到古希腊式的全民民主，由每个人都参与行政立法活动，提出自己意见。则可顺势得出这个结论，如果法律可以综合采纳每个人的意见，那么这个法律一定会是一个完美的法律。不过首先，这样的目标难以实现，法律不可能满足所有人的愿望，只能尽可能的保障绝大多数人的利益，一个能够满足所有人的法律一定是个伪命题。其次，古希腊式的全民民主绝非一定正确，就如同2016年的英国脱欧事件一样，全民对是否脱欧进行投票。这绝对称得上是民主了，不过民主并非绝对正确。时至今日，在抽样调查中仍然有48%英国人民认为应该进行第二次公投。不少英国人民认为脱欧公投完全是政客摆脱责任的一种手段。这说明我们在提出完善公众参与机制的措施时，应当慎重考虑，不能先入为主的认为只要是民主就一定是正确的。[5]
同时，根据理查德•波斯纳的法律经济学分析方法，在许多法律程序方面中，最终要决定的问题是何种资源分配会使效益最大化。即是要综合考虑哪种措施方法可以使效益最大化，因此付出和收益最不成正比的理应被一个“理性的人”所抛弃。在当代公众参与行政立法活动中，借助网络技术手段可以达到一种较高程度的公众参与，这极大的提升了立法活动的民主性和立法参与主体的多元性，单纯的来看是一件好事。但是如果强行的要求行政机关对公众的意见建议登记造册一一回应，这不仅给行政机关带来了沉重的负担，对司法资源更是一种极大的浪费。因此，要在人民群众提出符合立法要义的正确意见时予以重视采纳的同时，做好对重复、无价值进行筛除过滤。我认为可以通过设定意见赞同上限或其他有效的方式来进行合理审查，例如设定一条立法意见赞同人数超过1000人，则必须由政府机关予以回应等形式，以达到最优资源利用效果。
3.2网络时代下舆情威力
网络时代的科学技术发展拓宽了公众参与行政立法的方式方法，为群众积极参与行政立法活动提供了极大的便利。同时，也为网络舆情的爆发制造了极佳的传播平台。我们不得不承认，不同的人具有不同的认知水平，即便是同一件事情也可能会产生极大的看法差异，且大多数人缺乏足够的理性。如果通过立法手段赋予公众参与行政立法活动过大的自主性和权利，而不对该权利加以审查或某种方式的限制，那么在这种情况下，少数别有用心的人通过网络煽动不明真相的群众进行盲目冲动的参与行政立法活动的行为，造成偏颇的网络热点或话题，形成规模庞大的民意，极易达到少数不法分子的个人目的，或导致民众同政府进行对立，造成不良后果。因此，对待行政立法中的公众参与应当辩证看待，保持理性。提出合理恰当的意见措施以完善公众参与机制，避免将一个拥有积极意义的制度作用在了不良的结果之上。
参考文献
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社,2015年，第六版，163.
[2]方世荣.论行政立法参与权的权能[J].中国法学,2014(3):111-125.
[3]冯英,张慧秋.中国行政立法公众参与制度研究[J].首都师范大学学报(社会科学版),2008(4):66-72.
[4]胡敏.行政立法公众参与问题研究[J].学理论,2017(1):106-107.
[5]魏凤莲.对近年来国内古希腊民主制研究的思考[J].史学月刊,2009(9):121-125.
[6]参见《行政法规制定程序条例》第13条和《规章制定程序条例》第16条。
[7]参见中国新闻网《英国民调显示，第二次脱欧公投支持率持续攀升》，2018年8月14号
作者简介：刘雨浓（1995.05—），男，湖北省襄阳人，四川省成都市四川大学法学院法律硕士专业硕士研究生。