珠海市香洲区政府投资项目评审中心珠海
摘要：为探索并走出一条适合新型城镇化建设的新路子，部分城市管理者，提出了以开展老旧小区改造为抓手，促进城市建设均衡、和谐、发展的新思路。本文就改造过程中出现相关问题进行分析，为城市的决策者、管理者提供参考。
关键词：老旧小区改造；可持续；民生；因地制宜
引言
伴随着城市的快速发展，不少城市都遇到了发展的瓶颈，如何利用新的历史机遇继续推动新型城镇化建设，并妥善解决历史遗留问题，将改革成果惠及广大人民群众，是摆在香洲各级政府面前的一道现实课题。开展老旧小区开展整治提升工作，根据“先试点，后铺开”的原则，选取工程试点，对老旧小区改造工作进行了有效地探索，取得了一定较好的社会效应，居民生活居住环境得到一定程度的提升，群众文娱活动得到一定程度的丰富。然而我们要时刻保持清醒的认识，在改造过程中也暴露出诸多问题亟待理顺解决。
一、老旧小区形成的原因分析
（1）建立住房专项维修资金严重滞后，常年没有对小区及房屋进行日常的维修、维护。房屋只有进行日常维修、维护，才能按照设计要求居住和达到设计使用年限。
（2）原规划水平与现有居住要求不适应。例如以前的老旧小区道路多考虑单车通行和人行，多考虑单车房和储物间；而现在居民多考虑车辆行驶，绿色宜居。
（3）建筑质量差。老旧小区建筑多为天然基础，外墙砌筑材料多为黄泥和海沙，造成房屋存在不同程度的不均匀沉降、开裂、钢筋外露、外墙脱落等严重安全隐患。
（4）居民物业管理参与积极性不高，物业管理水平低。政府每年要安排大量的资金，用于解决较大的老旧小区公共维修问题，但仍不能从管理上有效的解决问题。
二、存在的问题
老旧小区改造工作是融合了小区自治与政府参与、状况复杂与标准模糊、物权保障与公权干预、私人环境与公共区域、全民受益与试点先行等矛盾集中点的一项民生工作。这项工程涉及部门多、改造面广、改造深度大、改造难度大，在施工期间对于周边交通影响大、小区居民生活干扰大，居民、社会反映强烈，在改造过程中也出现了许多矛盾，具体表现方面如下：
（1）物权方面
根据《物权法》第三十五条规定：妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险。部分城市在改造前采取了委托调研团队组织调研发放问卷，并请街道办招贴公告收集意见，召开听证会等一系列措施，但由于改造面积大、牵涉居民人数众多，在组织召开业主大会或居民会议上存在很多困难，并且取得“建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主”的同意意见较难实现。
（2）关于改造公平性的问题
根据研究显示，开启老旧小区改造工作城市的不少居民、人大代表和政协委员对关于政府动用财政税收资金对界定的老旧小区进行改造这一重大决策制定的公平性和合理性提出了疑问。
（3）财政支出平衡问题
不少城市的老旧小区改造工作按照“政府主导、受益业主合理出资”的原则，鼓励改造小区业主踊跃参与小区改造工作，并为此出台一系列的保障制度，引导业主筹集资金、自主管理小区事务、改善小区居住环境。然而从实际实施来看基本上建设资金大部分甚至全部由政府财政全额支付，给各市的财政支出带来很大的资金压力。老旧小区改造考虑财政收支平衡，确保可持续性势在必行。
（4）楼龄与老旧小区改造基础设施建设使用年限的严重不匹配，改造目标与实际诉求不匹配的问题。按照现有规范设计的老旧小区基础设施，其设计使用年限为50年。部分城市投入大量资金用于开展老旧小区改造工作，比如着力开展重新敷设给水排水管网、加装化粪池滤油池、翻新小区道路等建设内容因此，然而楼龄与老旧小区改造的基础设施建设使用年限存在着严重不匹配问题，在以后的小区拆建更新时，势必造成资源的极大浪费。
（5）居民诉求多样化与政府改造意愿的不可调和性
不少城市在改造过程中发现，居民之间难以达成共识，政府部门无论选择何种方式改造总会收到另一方的投诉，在饱受质疑之余有些甚至言辞激烈，对政府工作表示强烈不满。这些问题主要集中在关于停车位增减、绿地增减，围墙设置与否，环保垃圾屋、座椅等设施的选址，道路拓宽对步行空间的压缩等一系列的问题上，正是因为存在着因业主对改造的意见不一致，各种分歧意见及矛盾使得工程迟迟不能竣工，政府承诺的工期不断延后，公信力不断透支，饱受诟病。
（6）工程建设周期长严重扰民问题
老旧小区改造是一项施工难度大、周期长的“小区整容项目”，施工过程中不可避免的影响着居民的日常出行和生活学习。如何缩短工期，缩短在小区手术过程中阵痛期，也是改造过程中面临的一个难题。
（7）建设标准和大量变更问题
大部分老旧小区改造城市针对老旧小区改造无相应的建设标准，工程缺乏相关部门的有效监督，也无明确的质量验收标准。地下状况（地质地形、地下管线）的隐蔽性和复杂性导致施工图难以完善，施工过程中出现大量工程变更，造成工程结算困难。
（8）后续管养问题
目前由于大多数老旧小区缺少物业管理单位或业主委员会，改造后的公共居住环境在自助管理维护上存在相当大的问题，小区管理机制不健全，管养缺失。老旧小区改造工作在完成以后缺少单位、资金开展后续管养工作，整治好的生活环境和公共卫生在没有小区内部约束管理的情况下，短时间内就会复原到整改前的脏乱差状况。如果政府继续介入后续管养，则会造成尾大不掉、干涉物权的境况。
（9）政策宣传不到位，公众参与度不高问题
小区范围内应属小区自治的范围，政府不应强制的干涉。然而在对全国老旧小区改造的城市进行研究中发现，政府改造宣传工作往往不到位，被改造的小区居民参与度不高，更多时候给人一种政府单方面强力推行小区改造，造成政府出钱出力却又承受着巨大的舆论压力。如何提高公众参与度，打造建设小区命运共同体，积极参与到老旧小区建设中，从而减轻政府公共事务压力也是在老旧小区改造过程中面临的一大课题。
三、关于老旧小区改造的几点建议
（1）改变改造模式。为有效解决物权法和报建程序的相关问题，探索一种政府提供政策平台，以吸引社会投资为主，居民出资为辅，政府补贴支持，居民根据自身迫切需求自行改造，社会投资方通过经营收益，保障小区可持续发展的改造模式。
（2）改造方案分级施策。为有效减少对居民生活影响、保留小区特色、传承区域文化、实现投资效益的增值，建议老旧小区改造实行分级改造、因地制宜改造。
（3）积极倡导居民参与式社区建设。为有效解决居民诉求多样化与政府改造意愿的不可调和性，建议政府还权于民，通过完善业主大会和公示制度充分调动居民改造的积极性，充分尊重居民的意愿，政府只对小区改造方案进行指导和审批，营造居民共建共治共享的社会氛围。。
（4）完善软件升级。如果说老旧小区基础设施改造是硬件升级，那么完善老旧小区物业管理和建立小区住房专项维修资金制度则是老旧小区改造的软件提升。只有完善管理制度，才是能有效解决老旧小区改造的后续管养问题，避免老旧小区的二次伤害，实现老旧小区的可持续发展。
四、结束语
在建成区内改造，需在照顾民生和工程实施中艰难地寻求平衡，目前国内尚无较多的经验可循。老旧小区改造的道路漫长且艰辛，只有勇于开拓，敢于实践，在创造性地解决困难、总结经验中才能不断前行，希望本文能为城市的管理者和建设者提供有益的参考。
参考文献：
[1]蔡淑频，周文兴，马阗.城市老旧小区改造的模式与对策——以沈阳市为例[J].沈阳大学学报.2014年.
[2]王健.推进老旧小区改造——应对中国经济下行压力的新思路[J].热点评述.2015年.