刘莹安徽大学法学院安徽合肥230039
摘要：《公民权利和政治权利国际公约》自从1966年签订以来已经拥有了164个缔约国，大部分国家对《公约》提出了保留、解释性声明。条约的保留会削弱条约在缔约国间实施的效力。条约的保留和解释性声明更是具有不同的法律效果，多边条约的保留更是复杂。本文着重探讨保留和解释性声明的效力，以及各个权威机构对保留所持看法，并在此基础上分析了中国应如何对《公约》的批准怎样做出保留和解释性声明。
关键词：人权公约保留解释性声明
一、对《公约》的保留和解释性声明的综述
（一）当事国对《公约》的保留以及反对保留的现状
截至2009年1月，已经有164个国家批准、加入或继承了《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）。共有66个国家在签署、批准、加入或继承《公约》时提出了保留和解释性声明。而与提出保留的数目相比，共有25个国家（即澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、塞浦路斯、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、拉脱维亚、荷兰、挪威、巴基斯坦、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、英国）对其他国家关于《公约》的保留提出过反对或反对性意见。
《公约》规定了缔约国领土内和其管辖领域内的一切人所享有的基本权利，同时也要求缔约国必须采取立法和其他一切措施来保证个人行使这些权利的条件，缔约国应该承担应当相应的义务。但从上述的数据显示，参加国并不全是无条件地接受《公约》规定的义务，很多国家在加入《公约》时对其中的若干条款都进行了保留。有效的保留有排除缔约方应承担的条约义务的作用，并且其他缔约方对保留的接受和反对都会产生一定的法律效果。所以，必须探讨《公约》的保留应适用的相关规则才能确定保留对缔约各方之间的权利义务的影响。
（二）缔约国发表的解释性声明的实质
解释性声明的目的是阐明条约或其若干条款的含义或范围。当条约的某一条款对该缔约国的国家利益有重大影响时，该国往往发表解释性声明，向国际社会强调这种含义。在有关国家提出的“解释性声明”中，有的解释性声明是缔约国为了阐释某些条款的含义；有的条款是带有“政治意味”的声明，中国政府在加入《公约》时发表声明：“1967年10月5日台湾当局盗用‘中国’名义对《公约》所为之签署是非法的和无效的。”但是有的国家实质是借“解释性声明”而又发表了另一种形式的保留，例如美国在国会批准《公约》时还提出了5项谅解、3项声明，其中的谅解和声明就具有保留的意思。但是美国的解释性声明遭到其他缔约方的反对，而根据《公约》第二部分第四条这些减损是不被允许的。芬兰认为，美国的有些谅解,例如对《公约》第2、4和第26条的谅解,构成保留,而且违背《公约》的目的和宗旨。但是芬兰政府认为这种反对不会成为芬兰政府在加入该公约时和美国之间的障碍。所以，欲以解释性声明或其他名义达到保留的目的,其效果是不确定的。
二、对《公约》保留规则的概括
（一）条约保留的基本含义
条约的保留，是指“一国于签署、批准、接受、赞同或加入条约时所作之片面声明，不论措辞或名称为何，其目的在于排除或更改条约中若干问题规定对该国适用时之法律效果。”
（二）《公约》缔约国的保留权
作为重要人权条约之一的《公约》显然不希望出现太多的保留，但也难以禁止缔约国提出保留。所以，《公约》既未明文规定许可保留，也未明文规定禁止保留。根据人权事务委员会第24号一般性意见，允许缔约国提出不与《公约》目的和宗旨相冲突的保留。关于不构成保留的解释性声明和政治性声明，通常不为条约法或条约所禁止。实践中，当事国对《公约》提出了大量的保留。因此，尽管《公约》没有关于保留的规定，国家实践表明《公约》是允许保留的。而且人权事务委员会也认为，提出保留意见的可能性可以鼓励那些认为难以保证《公约》一切权利的国家接受其中普遍性的义务。保留意见有助于各国采取具体的法律措施实施《公约》列出的人人固有的权利。根据第24号一般性意见，人权事务委员会对缔约国的保留采取限制的原则。
（三）《维也纳条约法公约》所规定的条约保留规则
1969年的《维也纳条约法公约》第二节第19条首先肯定了国家的保留权利，同时规定，国家的这种权利应受以下限制：（1）条约本身禁止保留。例如，1956年《废止奴隶制、奴隶贩卖及类似奴隶制之制度与习俗补充公约》第9条规定，不得对公约做出保留。（2）条约规定对某些条款不得做出保留，或仅准许对某些条款作出保留而其他条款不再保留范围之内。
（四）国际法委员会在人权条约保留问题上的观点
1950年，联合国大会第一次将研究“多边条约的保留”的任务交给国际法委员会（见1950年11月16日大会第475（V）号决议）。1994年，国际法委员会任命阿兰·佩雷特(AlainPellet)教授为特别报告员，对与条约有关的法律和实践进行全面研究。到现在为止，已经对该问题发表了8份报告。该研究工作目前仍在继续。国际法委员会多次讨论了关于条约保留的问题，并在2001年通过了“关于条约保留的指南草案”。
与人权事务委员会的观点不同，国际法委员会在其1997年通过的“关于规范性多边条约包括人权条约保留问题的初步结论”中再次确认了《维也纳条约法公约》对于各种条约，包括人权条约的适用性。国际法委员会肯定了人权条约的监督机构（包括人权事务委员会）有权就保留的可接受性“作出评论和提出建议”（commentandexpressrecommendations）,但是，这并不影响成员国根据1969年和1986年两个维也纳公约所进行的“传统形式的监督”，也不意味着人权条约的监督机构可以超越赋予它们的一般监督角色的权力。国际法委员会建议如果人权条约成员国同意给予条约监督机构有关“评断或者决定保留的可接受性”的权限时，可以通过在这些条约中增加条款或者制定附加议定书的方式进行授权。
三、中国对《公民权利和政治权利国际公约》保留的探讨
1998年10月5日，中国代表在联合国总部签署了《公民权利和政治权利国际公约》，在参加这一重要国际人权条约方面迈出了关键性的一步。但签署并不意味着加入《公约》，只有经过批准，《公约》才能对中国产生拘束力。中国签署《公约》以后，研究批准《公约》的问题通过多种途径展开。中国批准《公约》时对哪些条款应该保留及如何提出保留，目前没有并没有较为一致的意见。根据中国政法大学刑事法律研究中心/中国法学会研究部提出的《关于批准和实施〈公民权利和政治权利国际公约〉的建议书》，除对表达自由和结社自由提出解释性声明外，《公约》的绝大多数条款都不需要保留。莫纪宏教授认为，应对《公约》第8条第3款第3项和第12条提出保留或解释性声明，对第9条第3款提出保留，对第19条、第21条和第22条提出解释性声明。如果我国批准《公约》时对某些条款提出符合《公约》目的和宗旨的保留，可产生两个层次的效果，一方面可以排除或更改我国承担的《公约》义务范围，但另一方面，《公约》项下我国公民应享有的权利将相应地减少。
（一）中国对《公约》提出保留的建议
1、不应提出保留或解释性声明的条款
之所以主张对该条款提出保留是因为我国目前保护人权的法律。由于政治制度的差别、人权观念的不同，不同社会制度的国家在履行《公约》义务，保护人权方面采取的措施是有差异的，而且某些居心叵测的国家也不会放弃人权这个重要的国际政治斗争的工具，所以我国在实施《公约》过程中的很多措施肯定会遭到某些国家的反对。如果我国不对第41条第1款有关国家间指控程序提出保留，就可能会导致某些国家经常性启动该条来攻击我国的人权政策，干涉我国内政。在笔者看来，这种担心是没有必要的。根据《公约》第41条第1款规定：“本公约当事国得按照本条规定，随时声明它承认委员会有权接受和审议一当事国指控另一当事国不履行它在本公约下的义务的通知。按照本条规定所作的通知，必须是由曾经声明其本身承认委员会有权的当事国提出的，才能加以接受和审议。”而《公约》里的国家间来文指控程序规定的是“任择性”的管辖权，即在委员会接受并审理“来文”之前，有关当事国都必须已经事先依据第41条第1款做出了“声明”，“承认人权事务委员会有权接受和审议一当事国指控另一当事国不履行公约义务的来文”。此外，只有指控国和被指控国都已经做出了“声明”，委员会才能够受理“来文”。因此，如果存在别国可能利用人权干涉中国内政的担心，则对第41条不作出“声明”即可，根本不属于保留的问题。所以，笔者认为:我国将来批准公约时，可考虑做出第41条规定的“声明”，承认人权事务委员会有权接受和审议一当事国指控另一当事国不履行公约义务的来文。
2、应提出保留或解释性声明的条款及如何提出保留
《公约》第19条规定了主张与发表自由的权利。本权利包括两个方面的内容：持有主张的权利和发表自由权。根据人权事务委员会第10号一般性意见，《公约》不允许对持有主张的权利作出例外或限制；发表自由的权利可以受到某些限制，但应符合第3款规定的条件。我国现行宪法第35条规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。从宪法解释学角度来看，我国宪法的上述规定仅体现了对发表自由权的保护，而没有关于持有主张的权利规定。因此，建议修改宪法时，加入持有主张的权利。另外，虽然宪法规定了言论、出版等表达和信息自由，但对这一权利的限制规定与《公约》第19条第3款规定的限制方式不一致。需要注意的是，中国目前也缺少具体实现表达和信息自由的权利的法律，如新闻法、出版法等，大量的对言论、出版自由的确认及管理、限制是规定在行政管理条例中。所以，中国在保障公民的言论和出版自由方面仍存在许多有待完善之处，为了进一步落实宪法关于公民言论和出版自由的规定，中国应充分考虑自己已经或将要承担的国际义务，借鉴其他国家的经验，针对实践中存在的各种问题，采取必要的立法、救济以及社会进步与发展措施，消除妨碍言论和出版自由权的普遍而有效实现的各种因素，为这一权利提供更可靠和有效的保障。因此，我国在批准《公约》时应尽力完善国内法的相关规定，制定新闻法、出版法等相关法律，把主张与发表自由的权利切实地落实到法律和实践中。
参考文献
[1]王铁崖：《国际法》，法律出版社1995年版。
[2]李浩培：《条约法概论》，法律出版社2003年版。
[3]莫纪宏：《国际人权公约与中国》，世界知识出版社2005年第1版。
[4]国际人权法教程项目组：《国际人权法教程》第一卷，中国政法大学出版社2002年12月第1版。
作者简介：刘莹，女（1983-），江苏盱眙人，安徽大学法学院08级国际法学专业硕士研究生。