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摘要：EPC项目概（预）算的计价时点，是约定投标基准期作为计价时点，还是约定采用设计文件通过审查时的最新价格文件作为计价时点，本文进行了详细论述。其设计变更是否引起价格的调整，关键看变更后的施工图纸是否对业主的项目要求进行了实质性变更。
关键词：EPC总承包建设模式概（预）算计价时点设计变更索赔
1.前言
我国传统的建设模式中，勘察、设计、施工各主要环节之间存在互相分离与脱节的弊端，上一项工作完成后才能够展开下一项工作。对应各阶段工程造价，即立项阶段可行性研究报告的批复估算，要控制设计阶段的初步设计概算，初步设计概算要控制施工图阶段的施工图预算。施工图审查通过后，才能进入施工总承包招投标阶段。这种模式是建设周期长，工程建设风险容易把控。缺点在于，项目建设的时间过长，容易造成项目投产时，市场状况会发生较大改变，从而失去市场机会。
而EPC总承包建设模式下，由于在招标时将勘察、设计、施工各部分组成一个整体，通过工程总承包牵头人的组织协调，勘察、设计、施工一体化的实施与管理，有效减少传统模式中勘察单位、设计单位与施工单位之间的配合与摩擦，克服由于勘察和设计，设计和施工间的不协调而影响建设进度的弊端。整个项目从确定EPC总承包中标人之后即可同时展开勘察、设计、施工等各项工作，对比传统建设模式，提前进入项目，确保项目的顺利实施。通常适用于工程造价巨大、工期较紧的项目。业主采用该模式的初衷，是为了通过设计与施工的紧密结合，使项目建设更顺利，消耗的时间成本更少，并产生更大的经济效益。EPC总承包建设模式，对应各阶段工程造价，仍然需要遵循“估算控制概算，概算控制施工图预算”的原则。
两种建设模式，造价控制的目标是一致的。但在项目造价管控过程中，和传统的建设模式的设定规则是否一致呢？
2.当前EPC总承包模式法规不全
目前我国对工程总承包的立法还比较薄弱，没有专门的法律法规来对工程总承包的市场准入、法律定位进行界定，包括EPC承包模式。与国外发达国家相比，我们的工程总承包由于游离于法律、规范的范畴之外，使得工程总承包业务的发展还有很多的瓶颈。为了避免往后的项目，有案例可参照，有条例可遵循，能有更多预见性，减少不必要的争议，在此对EPC项目工程概（预）算计价时点进行探讨。
3.EPC项目招标文件及合同状况
这两年，广州、珠海不少财政投资的重大项目，推行EPC建设模式，但由于缺乏完善的EPC总承包模式的法律法规条文及合同示范文本，EPC合同文件各条款自相矛盾，漏洞百出。
广州市某些EPC项目，在招标文件或施工合同中，仍留有传统建设模式的约定与痕迹。比如：“基准日期：指招标工程递交投标文件截止日期前28天的日期；非招标工程订立合同前28天的日期”及“材料计价及调整：本项目实体工程的建筑安装工程的人工、材料价格取定按造价文件编制当期的广州市建设工程造价管理站发布的《广州建设工程造价信息》的规定执行；当主材在当期《广州建设工程造价信息》没有定价的，按该材料市场价格录入”，“物价涨落的调整：合同履行期间，出现工程造价管理机构发布的人工、材料、工程设备和施工设备机械台班或价格涨落超过合同工程基准日期相应单价或价格幅度范围的，合同各方当事人应调整合同价款”等条款。这些条款，在传统的建设模式下，施工图审核通过才进行招标，不存在基准期与造价文件编制当期的矛盾。但在EPC项目上，因建设模式的不同，在可行性研究报告批复后即可进行EPC总承包单位招标，这些条款是存在矛盾或执行上的问题的。
珠海市横琴某项目EPC总承包合同约定采用预算价包干方式结算，施工建安费结算价控制在批复概算建安费以内。其对预算价计价时点直接采用2018年5月，即不是招标工程递交投标文件截止日期前28天的日期，也不是约定采用初步设计批复或施工图审查通过时最新或当期的信息价，而是直接约定。该项目初步设计方案由业主直接委托其他设计单位完成（虽在EPC总包内，签订三方协议），相当于项目总概算不在EPC总包人控制范围内，投资管控存在较大风险。
4.EPC项目招投标阶段招标内容及工程量清单特点
EPC项目区别于传统建设模式的项目，在于业主对未来的项目的理解可能还只是一些概念、技术要求和标准等原则性的内容，没有相应的、足够深度的、完善的设计图纸，对项目的设计、采购、施工的具体环节并不明确，只有可行性研究报告。在可行性研究报告批复时就进入招投标阶段。EPC投标限价通常也是采取投资估算中工程建安费与勘察设计费总额并按下浮点数确定。所以招投标时，工程量清单对应可研估算，并不详细完善，甚至没有工程量清单。通常按投资估算中工程建安费与勘察设计费总额只投下浮率。而该下浮率，投标人是基于现有的价格信息，即投标前一个月的价格信息作为参考，并预测一定的价格涨幅结合招标文件进行投标。有些项目甚至是采用可行性研究报告的批复时对应的价格信息，即采用估算价进行下浮。
因此，EPC总承包合同中的业主要求取代了施工合同中的图纸，确定了EPC总承包项目的标准。EPC总承包工作内容不象单独的施工合同那样，在合同签订时就非常明确、具体。这就要求总承包商能够充分理解业主提出的项目建设意图，并依据业主对功能、设计准则等的基本要求，以及业主提供的事先勘测考察现场情况的基本资料和数据来完成设计任务。所有EPC项目合同都强调了限额设计。设计任务在得到业主批准后，总承包商再确定工程实施细节，进而编制施工计划并完成整个工程。EPC总承包的这一特点决定了业主强调最终项目使用功能；业主承担支付义务的是固定合同总价。
5.EPC项目概（预）算计价时点的分析
在限额设计的前提下，EPC项目依据批复的可行性研究报告进行初步设计阶段。按我国建设程序的要求，初步设计依然要进行政府相关部门的批复。对于初步设计概算，《广东省建设工程概算编制办法》中明确“设计概算采用的设备及工料机价格应以概算编制基准期的价格为准，概算编制基准期根据初步设计图纸审校并签署的日期确定”，广州市财政局《关于明确初步设计概算中“工程建设其他费”评审原则的通知》（穗财建〔2016〕864号）的初步设计概算编制和评审基本原则中明确：“初步设计概算编制和评审执行广东省住房和城乡建设厅印发的《广东省建设工程概算编制办法》（粤建市〔2013〕131号）”及“概算评审时以初步设计方案审查时建设行政主管部门发布的最新价格信息和有效文件为依据”的相关规定执行。而EPC合同如果约定投标时期为基准日期的，并约定以基准期的材料价编制概算，而不是以初步设计通过批复时最新的价格文件计取，这两种计价时点的约定，哪种办法更直观地体现了限额设计的要求？也就是哪种办法更符合估算控制概算的原则？
笔者认为EPC承包模式通常适应于大型项目，由于项目巨大，复杂，虽然设计与采购施工一体，由EPC施工总承包单位负责设计，但仍需要报批相关政府职能部门审查。比如：国土规划局、交通局、建设局、环保局、水务局等。初步设计从设计开始到经行业主管部门批复，通常要4~6个月。如果某些项目在可行性研究报告批复时，用地规划、规划设计条件仍未办理的，则时间更长，长达1年以上均可能。因此，在概算编审阶段中，如采用投标时期作为“投标基准期”，并以此约定初步设计概算计价时点，会造成初步设计概算与初步设计时期的实际工程造价有较大的偏差，编制出的概算金额不能反映当前的实际情况，表面上未超估算的，但因为合同具有调价条款，实际会超出项目投资估算，不利于造价控制。而以初步设计批复时最新的材料价编制概算，更真实的反映设计批复时期的实际工程造价，更能做到“估算控制概算”，符合限额设计的原则。根据概算文件及时优化设计图纸，控制好工程造价。
在预算编审阶段中，如果采用投标时期作为“投标基准期”，并以此约定施工图预算的计价时点，也会造成施工图预算与施工图通过审查时期的实际工程造价有较大的偏差，编制出的预算金额不能反映当前的实际情况，表面上未超概算的，但因为合同具有调价约定，实际会超出项目概算，不利于造价控制。而以施工图通过审查时的当期材料信息编制预算，更真实的反映实际工程造价，并能做到“概算控制预算”，符合限额设计的原则。根据预算文件及时优化设计图纸，控制好工程造价。
6.EPC项目设计变更索赔的分析
EPC项目中，由于合同双方对于项目仅有文字约定以及批复的可行性研究报告而无施工图纸约定的事实，常常导致总承包商的承包范围与内容难以确定。业主以及业主委托的施工图审查单位对总承包商设计文件的一些修改意见，通常被业主视为是符合工程预期目的的设计优化而不是设计内容的变更，已包死在合同价格，因此被认为不能发生变更。
判别这类问题，最根本的在于对设计变更和承包合同内容的变更的区别。设计变更不等于承包合同内容的变更。设计变更是指，设计单位根据委托人或者根据政府的有关规定对图纸的改变，设计变更通常是对设计的局部修改、完善，一般包括更改工程有关部分的标高、基线、位置和尺寸，或是调整有关工程的施工时间、顺序，或是增减合同中约定的工程量，以及其他有关工程变更需要的附加工作。承包合同内容变更是指，订立合同的当事人，对承包合同确定的权利义务经协商一致予以改变。设计变更并不意味着承包合同内容变更。
在EPC总承包合同中，据以确定合同价款的依据是业主的项目要求及批复的立项文件，而不是签约后总承包方完成的初步设计图纸、施工图。总承包方是否有权索赔，关键看变更后的施工图纸是否对业主的项目要求进行了实质性变更。如进行了实质性变更，总承包方有权提出索赔。
前文也说到，由于EPC项目通常在可行性研究报告（立项文件）批复时，即由EPC总承包单位展开。其设计的初步设计文件依据批复的立项文件，依然要经过政府各相关职能部门的批复。而立项文件，由于深度是不足，大部分是概念、技术要求和标准等原则性的内容，后续的初步设计阶段会对各方面进行细化，涉及因规划、环保、水务、消防、航道等方面的因素要具体落实与符合，比如：防洪标准、大桥通航高度等所有引起这些的修改都是业主应承担的，反映在工程造价上，都是实际应由业主承担的。业主应把控限额设计，把这些因素均考虑在项目总投资范围内。当规划、环保、水务、消防、通航等设计条件及各职能部门要求确定，经批复的初步设计图纸通常也确定了。涉及到规划、环保、水务、消防、通航等设计条件修改的，会引起EPC总承包索赔的因素，尽量在初步设计阶段考虑，这样经批复的概算才更能撑控之后的预算及结算，更好地避免索赔。
7、结束语
对于EPC项目的人工、主要材料、机具台班价格，概算编审以初步设计技术审查完成时造价管理机构发布的最新价格信息文件为计价时点，预算编审以施工图通过审查时造价管理机构发布的当期价格信息文件为计价时点，更接近工程实际造价，符合EPC项目的造价控制原则。该原则，已得到广州市部分区住房和建设局、财政局的认可，并以会议纪要的形式公布于众。EPC项目以“递交投标文件截止日期前28天的日期为基准日期”，并以基准期作为概预算文件编审的计价时点，不利于造价控制。该条，EPC总承包建设模式不应按传统的建设模式套用。
而有关EPC项目的设计变更是否引起价格的调整，关键看变更后的施工图纸是否对业主的项目要求进行了实质性变更。涉及到规划、环保、水务、消防、通航等设计条件修改及各职能部门要求的，会引起EPC总承包索赔的因素，尽量在初步设计阶段考虑，这样批复的概算更能撑控预算及结算。
参考文献：
[1]张荷叶.EPC总承包项目超概算造成的影响原因分析及控制措施[J].当代化工,2015(07):1578-1279.
[2]王娜.建设工程EPC总承包模式及其相关法律问题[J].法制与经济,2006(04):