李雨桐
河北农业大学河北保定071000
摘要：人口老龄化是21世纪中国乃至世界都要面临的重大社会问题，对社会经济发展和各项事业建设带来了巨大挑战。相对而言，我国人口老龄化问题更为严重，一方面，我国在经济发展水平和社会养老体系完善上都落后于发达国家，另一方面，“人口老龄化”伴随着高速城市化建设同时出现，进一步提升了全社会养老服务制度建设的复杂性，且现有养老模式单一、设施规模较小、发挥能力有效；结合现状，本文从城市养老设施发展角度切入，重点研究相关政策与规划指引作用。
关键词：人口老龄化，城市养老设施，政策，规划指引
“养老”是现代社会的一项重要保障性职能。根据不同国家、地区的人口结构特征，以及经济发展水平、社会制度限制，所形成的养老模式也存在很大差异。从养老设施发展角度分析，欧美等发达国家主要采取的是“市场主导型”新加坡采取的是“政府主导型”，我国香港地区采取的是“政府引导型”；进一步，从社会养老组织模式角度分析，主要有居家养老、社区养老和机构养老三种类型。当前我国已经全面进入老龄化社会，为有效地应对我国人口老龄化特征，实现战略规划目标，应充分吸收其他国家、地区的先进经验，提出“差异化、多元化、渐进化”的“居家+社区+机构”的综合养老设施发展政策，并结合“城乡一体化建设”来制定养老设施用地类型、控制方式、空间布局的规划指引。
一、国外养老设施发展模式概述与借鉴
根据民政部发布的数据显示，截至2016年我国60周岁以上的老人总量已经达到了23086万，65岁以上给老人15003万人，分别占总人口比例的16.7%和10.8%，这意味着绝大多数老龄人口都具有养老需求，养老设施发展滞后的矛盾进一步凸显。相对于国外发达国家和地区而言，我国社会进入“老龄化时代”过早，尽管我国已经成长为仅次于美国的全球“第二大经济体”，经济实力的发展中并没有带动社会养老设施发展同步完善，甚至一定程度上造成了忽略，如广大农村地区人口都处于“无养老”的状态，软件和硬件建设基本为零，这也是现阶段只能从“相对完善”的城市环境展开养老设施发展的原因。对比可知，亚洲国家中新加坡、韩国、日本等进入老龄化社会的时间要比我国早，但却更早地意识到了养老政策、配套设施的完善，如新加坡早在20世纪70年代末，就推出了“多代同堂”、“小型公寓”等不同风格的养老住宅，我国台湾、香港等地在养老服务体制上也取得了丰硕的成果。基于此，可通过国内外先进经验借鉴，进一步构建符合我国现实情况的养老设施发展模式。
（一）国外养老设施发展模式
国外养老设施发展模式整体上包括两种，分别是政府主导型和市场主导型。
针对“政府主导型”，最典型的国家是新加坡，由于国土面积较小、土地资源宝贵，新加坡在应对老龄化社会的同时，兼顾对资源的合理开发利用，强调政府主导力在资源调节中发挥的作用。在具体开展中，又分别形成了不同的模式形态，包括：（1）居家养老设施发展模式。20世纪70-80年代间，新加坡政府大力发展“多代同堂”的住宅，通过鼓励家庭化的共同居住方式，来实现养老设施的供需平衡。后期整个社会呈现出老年人独居现象增加，又在20世纪90年代开发“乐龄公寓计划”，向老年人提供保障性养老住房，这类公寓一般和养老设施成熟的社区结合，在公共交通、医疗保险等方面资源丰富。（2）原地养老设施发展模式。进入21世纪以来，新加坡社会逐渐呈现出传统家庭规模缩减的现象，家庭成员数量减少，意味着为老年人提供照顾的资源锐减，“原地养老”模式下，由政府向老年人（或家人）提供一定支持，弥补家庭照顾资源的不足，如志愿者服务、社区协助服务、家务主力服务等。（3）政府主导专业养老机构的设施发展模式。这种模式主要针对收入水平低，独身、空巢等社会关系简单的养老对象，如社区医院、养老院、老年庇护所等。
针对“市场主导型”的养老设施发展模式，最典型的国家是美国，在实施中包括了集中式居家养老设施发展模式、多元化服务支撑社区养老设施发展模式，以及市场主导机构养老设施发展模式。这一切都是建立在美国是一个市场化程度很高的社会体系之上，政府可以充分利用市场资源，以购买服务的方式委托给市场机构，允许私人企业和相关资本进入这一领域。
（二）养老设施发展模式借鉴
借鉴新加坡经验，采取政府主导居家养老与社区养老的发展模式，完善居家养老设施与服务，调整社区养老设施与服务资源的配置结构，并借鉴美国的经验，将机构养老设施及其服务的市场开发与政府采购结合起来，为不同年龄段、身体状况的老年人提供多样化的养老服务，逐步构建多层次、多目标的“居家+社区+机构”养老设施及服务体系。
二、我国城市养老设施发展的政策与规划指引
（一）政策指引
第一，以“老年公寓”为载体的居家养老设施差异化发展。我国的资源条件、人口状况、文化习俗决定了居家养老设施发展模式不可能借鉴美国集中建设大型老年人退休社区的经验，而是必须借鉴新加坡的做法，采取循序渐进的方式，结合社区改造、保障性住房建设，为老年人提供适应性住宅。老年公寓依托社区建设，具有“小巧灵活”的特点，有利于不同年龄人群的融合，为老年人创造积极的社区环境。
第二，以支援服务为核心的社区养老设施多元化发展。新加坡、美国的社区养老设施发展模式具有共性特征，即由政府主导，结合社区建设完善养老服务功能，不提供老年人长期照料服务，而提供社区支援服务并配置相应养老设施，使老年人在熟悉的家庭和社区环境中养老，更方便地得到社区和邻里的关怀与支持服务，减轻社会养老的负担，真正实现“原地养老”。
第三，政府主导向市场化转变的机构养老设施渐进式发展。我国机构养老设施的运作类似于美国的机构养老设施发展模式，对街道、社区的机构养老设施采取市场化运作模式，重数量轻质量，建议采取循序渐进的方式，首先由政府主导建设并完善市（区）级机构养老设施，包括社会福利院、养老院其次，由规划建设部门制定街道、社区级养老设施的设计规范，民政部门制定相应管理条例，逐步开放机构养老设施市场。
（二）规划指引
第一，以托老所为核心的社区养老设施配置。以社区为单位，配套建设托老所，或将床位较少、规模较小的养老院、敬老院及老年公寓改造为托老所。该类养老设施为老年人短期托管服务的社区养老服务场所，设有生活起居、文化娱乐、康复训练和医疗保健等多项服务，分为日托、全托和临托，并为老年人照料者提供社区支援服务。
第二，以养老院为核心的机构养老设施配置。以街道为中心配套建设养老院，并将床位较多、规模较大的老年公寓、敬老院及护养院改造为养老院，养老院服务于街道内各社区的老年人，为其提供长期照料服务。城市老龄化街区至少配建一个养老院，服务人口为3-5万，超过5万可酌情考虑增设养老院。
第三，养老设施的配置与法定规划的衔接总体规划层面，从均衡性角度对市级大型养老设施展开规划布局，根据《城市公共设施规划规范》提出的要求对城市养老设施用地总量进行预测，落实市级社会福利院的用地规模、建设规模、床位数和空间位置，对区级养老设施布局提出指导性意见。
三、结束语
总体而言，“十三五”是我国全面建成小康社会的关键时期，养老设施发展水平直接决定了小康社会的建设成果。在人口老龄化的趋势下，不仅仅要考虑解决城市环境中老龄化人口在生理、心理、生活等方面的瓶颈，还要加速普及，实现全面的覆盖。21世纪中叶将是我国人口老龄化最严重的时期，积极探索适合老年人的养老设施发展策略，将是引导未来老龄化社会城市空间可持续发展的重要支点。
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