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摘要：将PPP模式应用于水利工程，政府建设投资风险可以得到控制，并且为社会和人民群众提供更好服务。不过，水利工程具备公益性特征，其收益比较有限，并且限期比较长，要实现水利工程中PPP模式的应用有着比较大的难度。在本文中，分析了水利工程应用PPP模式存在的问题，并且提出了相关对策。
关键词：水利工程；PPP模式；问题；对策
水利工程是国民经济中一项重要基础设施，其公益性较强，并且投资规模大、获利能力较弱，目前主要是政府投资。在政府投建方面，PPP模式可以减小其风险，在此前提下，使社会公共事业服务质量得到有效提升，对水利多渠道融资机制的构建是非常有利的，为水利工程建设质量和效率提供重要保障。
一、PPP模式概述
（一）含义
PPP模式主要指的是在公共服务领域中，政府充分应用竞争性方式，对社会资本进行有效选择，所选择的社会资本需要具备投资和运营管理能力，双方严格遵守平等协商原则，由此实现合同的订立，社会资本对公共服务进行有效提供，政府将公共服务绩效评价结果作为重要依据，完成对价向社会资本的支付。政府和社会资本有其自身目的，那就是提供公共服务与产品，为实现该目的，共同构建起公私合营的PPP投资模式[1]。该模式有其适用范围，主要是具备较大规模、稳定现金流，并且可以构建长时间合同关系的项目。
（二）优点
第一，政府承受着较大财政负担，PPP模式可以对其进行有效减轻，政府可以授予特许经营权，通过该方式与社会资本进行合作，共同进行基础设施建设，对政府造成的财政压力可以得到很大程度的减轻[2]。第二，在全部完成公共基础设施施工之后，充分应用专业化运营公司，使其进行管理，调动运营公司的积极性和主动性，促使资金应用效率以及管理水平得到全面提升，从公共基础设施中获取更大经济效益和社会效益。第三，政府同社会资本进行合作，使两者的影响和作用得到最大程度的发挥，为社会资本提供更多政策支持等，鼓励社会资本积极参与到基础设施建设中，并且为收益水平的提升提供重要保障。第四，对于部分基础设施建设以及运营，政府需要将其提供给社会资本，使其进行运作，从而将更多精力投入到公共服务中[3]。
（三）难点
PPP模式的复杂度比较高，与之相关的金融资本较大，同时其建设有着比较长的期限，在运营方面存在部分难点。第一，对于资金管理来说，该项目有着较大建设资金，对资金筹集途径有着比较大的需求，同时资金类型不同，融资成本也有所差异，所以，首先需要实现资金应用效率的有效统筹，在此基础上，资金有着较大风险，需要对其控制水平进行提高[4]。第二，在运营和监督管理方面，通常情况下，该项目的许可经营有着较长期限，从运营商的角度来说，需要保证社会服务的效率和质量，并且效益管理和监督也是非常重要的，需要对其做到足够重视，当运营商的管理出现问题的时候，必定对公共服务的效率和质量产生重大影响，所以，在项目建设和运营的整个过程中，政府都要对其进行监督和管理，从而为社会公共服务作用和影响的发挥提供重要保障[5]。
二、水利工程中PPP模式的实施方式
通常情况下，可以将PPP模式分成两种支付方式，分别是政府付费和使用者付费。政府付费所指的是政府直接购买基础设施提供的服务，使用者付费主要指的是企业或者私人购买基础设施提供的服务。政府应用多种措施，主要包括投资引导和合理定价等，发挥自身引导作用，调动社会资本的积极性和主动性，促使其参与到水利工程建设中，不只可以有效减小政府财政压力，有效完成公共服务和公共产品的市场化配置，还可以有效控制政府所承担的财政风险[6]。
有效构建PPP机制，鼓励社会资本充分应用多种方式，主要包括参股和特许经营等，积极参与到水利工程建设中。社会资本需要承担各方面的商业风险，包括财务和建设等，政府所承担的风险包括最低需求和法律等，除此之外，政府和社会资本还需要共同承担不可抗力风险。一般情况下，水利工程项目是公共基础设施，使用者付费基础是比较缺乏的，其公益性比较强，回收效益有较长期限，需要将政府付费作为重要依靠，对投资成本进行回收。
三、水利工程中应用PPP模式存在的问题
（一）政府资金方面。政府资金应用方式有两种，分别是直接注资和投资补助，对于外来投资者带来的资金压力可以在很大程度上缓解，实现投资成本的降低，由此获得更多运营效益。不过，从目前的实际问题看，政府对预算管理不断进行强化，对于资金的支出，都需要将上一年度的预算作为重要依据[7]。与此同时，部分地区进行比较落后，对于这部分地区，财政支出非常缺乏，无法为水利市场化项目提供资金支持。
（二）建设方。部分PPP项目的经营效益较差，无法满足成本需求，对于这部分项目，政府需要为其提供一定补贴，由此实现项目财务问题的解决。不过，国务院发布了关于清理税收等优惠政策的通知，国家要全面清理各个地区的税收和非税收等收入和财政支出方面的优惠政策，为财政补贴带来了政策障碍。部分地区经济较为落后，在这部分地区中，其财力无法为PPP项目提供足够补贴[8]。对于建设方来说，其进行工程项目建设的最终目的是为了获取经济效益，而由于PPP项目的效益差，使得这在很大程度上难以满足建设方的项目发展要求，由此导致建设方不愿意开展PPP模式建设，影响到了水利工程项目的建设进度。
（三）政府方面。出台了多种政策文件，并且提出了相关要求，需要对价格机制进行全面完善。不过实际情况是，在公共服务产品价格方面，政府对其定价权进行相应掌握，如果要调价，需要走听证流程，对民众需求等进行全面考虑。这样做的结果是，无法将调价落到实处，大部分供水企业的经济效益差，不能为供水的安全性等提供重要保障[9]。
（四）政策方面。相关政策文件表明，需要为水利工程PPP项目提供金融支持，不过，金融支持有其主体，那便是银行，当下所有类型的银行都具备强大的风险意识和政策惯性，对我国积极引导PPP项目并不适应。在银行的认知中，水利工程PPP项目有着比较单调的还款来源，在变现方面，无法提供抵押物，要得到贷款支持有着非常大的难度。
（五）施工方。在水利工程项目建设中，施工方承建工程项目的目的也在于提升自身的经济效益，促进自身的长远发展。建设方无法为水利工程项目提供充足的资金支持，就会对施工方的经济效益产生影响，由此影响到施工方对于工程项目建设的热情，最终制约了水利工程PPP模式的实施。
四、水利工程中应用PPP项目的对策
水利工程具备鲜明特征，那便是公益性，在回报收益方面，其具备有限性，并且限期长。除此之外，所发布的政策文件，其内容有较大原则性，多项配套内容比较粗放，需要使其更加详实，当处于实际操作中的时候，缺少确切的收益预期，要对社会资本进行有效吸引有着非常大的难度，导致其无法参与到水利建设中。PPP模式需要保证可以从社会资本中获得一定利益，要实现该目标，需要严格遵守相关原则，在一定程度上减少融资成本，缓解政府所承担的财政压力，为经济效益提供重要保障[10]。部分基础设施项目是无法从中获取效益的，对于这部分项目，政府需要提供相应政策补偿，主要补偿对象是投资者，由此吸引社会资本，使其参与到水利工程建设中，有效控制政府所面临的风险，为人民群众提供更好服务。对于水利建设投资和融资来说，在城市水务中开展是更加适合的。
（一）政府投资本身有其引导作用，需要对其进行充分发挥。在水利工程建设投资方面，将两方面的内容作为重要依据和参照，分别是功能与效益，在此基础上实施分摊和筹措，并且保证该操作的合理性与科学性，政府可以拥有资产产权。在生产经营方面，事先能够进行约定，不参与其收益分配，通过该方式对社会资本进行有效吸引，调动金融机构等的积极性和主动性，使其参与到水利工程建设中。
（二）在项目财政方面，改善其补贴管理。其具备强大的公益性，建设项目有其可回收资本，无法满足收益需求，不过，社会效益比较好，部分重大水利项目的防洪防灾效益是比较突出的，对于政府来说，需要为其提供一定的管理与维修补贴。
（三）在价格方面，有其形成机制，需要对其进行有效改善。当下，多项用水的价格水平比较低，主要包括农业灌溉和发电等，有着较大收取难度，对于所发生的成本费用，回收效益无法对其进行有效补偿，相关问题的体现也有着较大难度，主要是市场供求关系。投资主体和用户可以进行协商，然后完成定价，在价格方面，市场对其机制有决定性作用，需要对其进行完善，一方面需要考虑社会资本回报的合理性，另一方面也需要考虑用户可以承受的程度以及社会效益等。在无法保证调价到位的条件下，政府需要将相关实际情况作为重要依据，合理安排财政资金，为运营单位提供一定补偿。
（四）提供相应资金支持，并且是低成本的，使还款来源得到有效拓展。需要考虑为水利工程建设提供资金支持，并且该资金支持具备稳定性、长期性和低成本的特征，在一定程度上提高水利工程融资能力，在水利建设贷款方面，可以将多种方式作为还款来源，主要包括项目收益以及借款人其他经营收入等，也可以将水利等资产作为抵押物，并且保证其合法性。
（五）充分应用政府资源，使其作用和影响得到最大程度的发挥，为税收等提供更大优惠政策，由此对社会资本产生更大吸引力，调动其参与水利工程建设的积极性和主动性，提高社会资本管理和服务水平。
（六）构建阳光决策机制，并且保证其透明性和公开性，在较大程度上提高合作合同透明度，其出发点为风险共同承担、利益共同给分享和公共服务利益最大化，将更多精力投入到PPP项目宣传中，水利工程PPP项目有其开发合作的文件与决策过程，在最大程度上将其公开，全面收集对该项目提出的合理建议，带动社会中的不同力量，使其全面监督水利工程PPP项目，对于这一项目在运行过程中可能出现的腐败等问题，需要尽最大可能减少和避免。
（七）在最短时间中进行PPP试点工作。在国际上，对于该模式在水利工程中的应用有着比较丰富的经验，在多个环节中都形成了规范的工作流程，主要包括建设和项目选择等。就国际实践与我国的实践来看，该项目有成功也有失败的可能，要保证PPP项目实施成功，需要对制度设计做到足够重视，这是关键环节。将PPP模式运用到我国水利项目中，需要将相关国际经验作为重要基础，与这一行业的实际发展情况和监管体制进行充分结合，对部分项目试点进行有效开展，对经验进行有效积累，促使其成为统一范例。部分项目具备较大优势，主要包括收益稳定、投资规模大、技术成熟等，可以首先对这部分项目进行选择和应用，开展试点工作，对于当下既有项目，可以将PPP模式引入其中，进行改造。
（八）推进水利行业的市场化改革，促使社会资本获得合理效益。目前，我国进入市场化阶段，在水价方面，实现以市场为导向的形成机制的构建，发挥着非常重要的作用，可以为水利工程的有效开展提供重要保障，达到节约用水的目的。所以，水价形成机制改革必须大力加强，促使具备多种功能和优势的水价体系得以形成，该水价体系可以对供求关系等进行相应体现。除此之外，需要构建起两项制度，分别是水资源资产核算制度、水权交易制度，可以通过水资源的应用进行抵押，创造社会资本参与水利建设的良好条件。
五、结束语
通过对水利工程PPP模式问题和对策的研究，从中发现，水利工程具备鲜明公益性，要保证其目标的实现，必须调动社会资本的积极性和主动性，使其参与到水利工程建设中，并且对其运营进行有效规范，减弱社会资本的不稳定性等。与此同时，也需要规范多方面的管理制度，包括财务、服务质量控制等等，在更大程度上提升管理和服务效率与质量，为公共服务与产品的质量提供重要保障。
参考文献
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