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摘要：造价控制已成为工程建设过程中造价管理核心任务，而做好造价控制的关键点又在于工程变更签证审核。由于长输管道工程属于线性工程存在着跨度大，区域广，地质条件复杂多样等特点，在工程建设过程中会产生大量的变更签证，因此做好长输管道变更签证审核，也就成了做好长输管道项目造价管理的核心和基础。
关键词：长输管道；工程变更签证；复审
一、引言
自十八大，以习近平为核心的党中央提出“绿水青山就是金山银山”的概念以来，天然气行业的开始迅猛发展。管道运输作为天然气的主要物流方式，一旦建成、投产，就可以连续运行，产生相当大的社会及经济效益，因此各地开始大力投资建设天然气长输管道工程。
在当前，随着工程建设市场的成熟，造价控制已成为工程建设过程中造价管理核心任务，而做好造价控制的关键点又在于工程变更签证审核。由于长输管道工程属于线性工程存在着跨度大，区域广，地质条件复杂多样等特点，在工程建设过程中会产生大量的变更签证，因此做好长输管道变更签证审核，也就成了做好长输管道项目造价管理的核心和基础。
二、长输管道工程变更签证存在的问题
长输管道工程建设管理中对工程变更签证的一些误解：
（1）因行业特点长输管道工程建设项目的建设方很少能做到为每个项目配备专业的、有经验的工程造价人员。于是部分承包商就利用建设方缺乏对相关法律、法规及造价计算规则等知识的现状，在利益的驱使下，个别承包商就采取欺骗的手段获得一些虚假的和违反相关规定的变更签证。
（2）承包商普遍认为工程变更签证是合同状态改变后的快速补偿机制，是合同的有力补充，属于补充协议范围，只要工程签证手续齐全就应该计入，即所谓的“签多少就应该给多少，不给不行”或者简单认为“花了多少就可以收回多少。
（3）由于长输管道工程基本是国有投资项目，现在此类投资项目普遍采用跟踪审计制，跟踪审核单位造价人员水平良莠不齐，有些审计单位的造价人员根本不看变更签证工程签证的准确性、真实性及合规合法性，只要建设单位同意就可以计入，抱着“事不关己高高挂起”的态度，直接签批变更签证，另一种就是不论何种变更签证一律不予以认可或者不认。
三、做好对异议工程变更签证复审的必要性
1、由于目前国内天然气基建行业的竞争激烈及现状，建设单位往往想把风险转嫁给承包单位，往往承包单位在投标时需自行复核整套图纸的工作量，自行踏勘几百公里的线路，最终建设单位选择最低总价为中标人并授予合同。因为长输管道工程工期长，点多面广，事实却是此类中标的项目往往是承包商面临亏损，项目进展缓慢、推诿扯皮多。这直接导致了承包商想通过更多变更、签证等方式来索赔减亏，造成了不论变更签证合法合规性，就是“你不审批我不施工”的局面。
2、虽然长输管道工程项目基本采用固定总价合同的模式进行发包，但在项目施工过程中，往往承包商较建设方占有较大的主动权。另因长输管道项目建设有工期较长，协调手续点多面广的特点，所以导致了长输管道项目建设的不确定事件发生的概率高，给工程变更签证操作提供了丰富的空间，在双方造价信息的不对等的现状下，承包单位往往利用丰富的经验，在经济利益的驱使下，开始源源不断地办理“真真假假”变更签证索赔。
3、长输管道基本是在地下敷设，只要在土方回填、地貌恢复后，基本就是无迹可寻。因此长输管道工程的变更签证具有很高的隐蔽性，审核时候时即便发现问题也很难取证，或者取证成本极高，这不但在长输管道建设行业，在整个建设行业这类具有隐蔽工程特点的项目都属于虚假变更签证的重灾区，被承包单位普遍、重点地进行了利用。
四、工程变更签证审核正确理解及法律依据
1、对工程变更签证审核正确理解
工程变更签证的审核实际包括了变更签证手续的完整性和内容的真实性、合规性与合法性审核两个方面。如果只是走马观花，简单地认为工程变更签证审批手续完整，就直接计入或者不计入结算，那就没有尽到造价师的审核责任，所出具的审核报告也就失去了公正性、公平性和客观真实行，不能真实的反应工程实际造价了。
工程结算审核中，对于符合合同条款约定、手续齐全的，符合事实的可以直接计入工程结算。但对于审核时发现变更签证事项及合法合规性存疑的，就需要进一步对变更签证的真实性、合法合规性进行调查和核实，这就是异议变更签证的复审，通过复审来还原变更签证所载内容的真实性，合规性、同时依据合同条款合理判断出是否计入合同结算。
2、争议工程变更签证复核法律依据
在工程建设行业内，工程变更签证普遍被认为是对于原合同工作内容的补充和延伸，是合同的重要组成部分，是对原合同的补充，因此可以用《中国人民共和国合同法》及《最高人民法院建设工程司法解释》的条款来解决争议变更签证的审核问题。《合同法》要求合同当事人要以为诚实信用的原则签订合同,同时明确规定一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，及损害国家利益，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的等为无效合同，同时合同法也约定因重大误解订立的或者在订立时明显有失公平的或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，是属于可撤销合同。
因此，违反合同法条款变更签证是属于无效的变更签证或者是可撤销的变更签证。这为工程变更签证的复审提供了重要的法律依据，通过复审来确定承包商是否全部履行变更签证义务，还是部分履行了变更签证义务甚至是未履行相关权力就义务，并根据还原的事实最终公正、客观地进行结算。这是在争议变更签证审核实践中被广泛采用和认可的做法，也是双方最能接受的方式。工程造价从业人员要熟练掌握并且能灵活运用，不要怕得罪人，不要怕麻烦，对争议变更签证不做进一步的复核确认，最终导致双方的权益受损。
五、如何对争议工程变更签证进行证据收集及复审
1、证据收集
有争议的变更签证复审实际上是通过其他证据资料来证明签证的事实的或者说服审核人员的一个过程，也是还原事实真相的一个过程。在长输管道工程建设中能利用的证明材料主要有如下：
（1）建设单位提供的图纸等设计资料等。
（2）各级政府、主管单位、评审单位的批文等。
（3）监理单位的监理资料。
（4）经过审核过的工程竣工资料（竣工资料）。
（5）招投标文件、招标答疑、踏勘资料等。
（6）工作往来联系单、现场图文影响资料、专业机构的水文、气象资料。
（7）其他能证明事实真相的材料。
2、复审
工程变更签证复审最主要的依据是双方已经签订的并具有效力的工程承包合同、招投标文件、合同法、工程造价标准规范等。通过造价人员的工作经验和专业知识发现争议变更签证中的“症结”所在，通过与有关的施工资料、监理资料、设计资料影像资料、水文气象记录等资料，结合现场踏勘、测量等一系列手段来核实争议变更签证的真实客观性。争议变更签证复审的重点是造价人员通过自身经验及业务能力来证明变更签证的真相，以及依据相关文件判断是否能计入结算。有经验的造价人员应有明确的审核方向，直击争议问题的症结所在，对症下药。
以下是作者复审的2个长输管道工程建设争议变更签证：
案例1、某项目在工程结算审核时，有一份变更签证存在较大争议，签证主要内容为“根据业主单位转发了一份上级主管单位文件，其中要求伴行管道现场需要雷迪探管仪对管道及光缆进行定位，每100米采取人工开挖深坑的方式验证管道及光缆具体位置，同时对两探坑之间的管道及光缆再次进行测试“施工单位接到通知后在21km的线路上共挖坑测试209处，并同时进行了征地、赔偿等工作。监理单位签批意见为工程量属实，跟踪审计单位有签名盖章，但未署意见，建设单位现场工程师的意见为“情况属实，探坑数量未见证”，作者在收到此争议变更签证后，认为大体可以分为两个阶段进行复审。
阶段一事实还原。从签证审批意见来看，监理单位、跟踪审计单位明显存在不负责的情况，业主单位意见具有偏向性。现阶段，施工单位也只能提供业主的发文文件及209处探坑的部分影像材料，无现场核实文件。同时经抽调当时的施工记录，竣工资料等文件，均未发现相关记录，暂只能依据业主转发文件上的要求“每100米一处”进行计算。同时在复审过程中发现该份变更签证为后期补办补签，明显不符合施工合同中的相关要求。因此，虽然探坑数量尚存不确定，但探坑的事实已经确定现场的确发生。
阶段二费用认定。承包人认为费用应该由业主单位承担，理由有：1、业主转发的上级主管单位文件（文件中要求费用由项目产权单位承担），同时探坑数量按照文件中载明的标准进行结算。监理单位、跟踪审计单位均未给出明确的意见。业主单位工程师认为，施工单位挖探坑是事实存在，但在施工过程中未及时通知各方验收和确认，并且变更签证的提交时间也超过了合同约定的期限，因此无法复核数量，责任在于施工单位，故不建议支付费用。对此施工单位意见很大。在复审过程发现中通过查阅合同、招投标文件中有相关条款约定“穿越或并行间距不够的光缆、电缆、各类管线（如川气东送主干线等）、河渠、公路等涉及的工程的手续办理及相关规费、措施费、施工增加费、恢复费、施工方案报批协调费用由投标人综合考虑在报价中，此费用为包死价，不随穿越数量或并行长度的变化而变化。”此文件恰恰完全符合该条款约定伴行增加措施费用的约定，笔者据此条款与施工单位进行商谈，最后施工单位在事实面前，认可该费用应包含在其合同风险中，为业主单位节约费用23余万元。
案例二、某项目在工程结算审核时，施工单位提出一份关于前期遗留问题造成损失的索赔，但未按照合同要求的变更签证程序进行审批，不能提供业主要求格式的书面材料，仅能提供其与地方政府签订的补偿合同，审计单位认为此该费用约24万不应计入结算款，施工不能接受。后由进行复审，此争议亦可以分为两个阶段进行复核。
阶段一，事实还原。由于施工单位不能提供提供书面的变更签证，因此首先通过口头咨询各参建单位，了解大概情况。业主单位现场工程师认为当时再投标踏勘现场时，已和施工单位明确了需要赔偿前期遗留问题。监理单位认为该事投标探勘其未参与，只能确认后期施工单位赔偿情况属实，施工单位能提供赔偿合同、转账回单、票据等资料，因此该事项证据链完整、事实清晰，可以认定事情真实客观存在。
阶段二，费用认定。审计单位在审核时认为不能提供经审批的变更签证，按照合同条款结算金额=合同价款+变更签证-未完工作”因此不不同意计入，业主单位认为在投标答疑在口头阶段已经告知了，因此也不同意计入。施工单位认为在复审阶段提供了一份新的证据材料，该份材料是业主发给施工单位的函其中有“*现场遗留问题所产生的费用并未要求贵司承担”的描述。笔者通过查阅资料，未关于业主口头告知的实施业主单位无法提供书面材料，结合工程建设合同司法解释“十九条当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。”因此能合理解决变更签证的形式约定问题，最后，业主单位和审计单位，施工单位达成一致意见同意该费用计入合同竣工结算款。
六、结论
工程变更签证可以认为是对施工合同不完善内容的快速补充，是承发包人快速合理解决施工合同中出现的纰漏的润滑剂、是加快施工进度的催化剂。但是由于承发包人双方都在都追求利益最大化，承包人乐于和善于在工程变更签证上做文章，研究合同存在的漏洞及发包人的特点，制定变更签证的实施方案，而部分发包人往往利用自己的优势地位，克扣甚至恶意拒签承包人的合理变更签证。因此，从事结算审核的造价人员一定要重视争议变更签证的审核，要客观、公正、按照合同依法依规地进行审核，还原变更签证的事实真相，不偏不倚地保证双方的合法利益。