（中国劳动关系学院，北京海淀区100089）
摘要：在环境污染备受关注的当下，公民参与环境治理越来越来成为国家重视的课题，本文以涿州市污水治理为例，通过实地调查、调查问卷、访谈调查的方式得到数据，结合“公民参与阶梯理论”分析我国县级市环境治理中的公民参与模式，并提出了改善公民参与现状的若干建议。
关键词：环境治理；公民参与；阶梯理论
一、绪论
（一）研究背景
环境污染问题是当今世界各国面临的共同的社会痼疾，是国际社会普遍关注的问题，也是各国政府所面临的共同挑战，它不仅仅是环境问题，而且也是经济问题和社会问题。改革开放四十年以来，我国社会经济发展取得了举世瞩目的成就，与此同时，由于经济粗放式的增长和人们思想观念未及时转变，引发了越来越严重的环境问题。如果这些问题得不到有效的控制与解决，将对我国社会经济的可持续发展造成严重威胁。目前，我国各地地方政府已经在努力治理，力求解决严重的环境污染问题。但是，环境问题纷繁复杂，仅仅依靠地方政府来对环境污染进行治理是远远不够的，更需要每一位公民都要有意识地参与到环境保护。但是，由于环境管理没有及时跟上以及公民参与环境保护的法律法规不够完善等原因，目前我国地方政府环境污染治理中公民参与的程度依然较低。
（二）研究意义
研究地方政府污染治理中的公民参与问题有着重大的理论意义和现实意义，这既是对环境污染与经济协调发展难题的有效破解，也是对当前环境污染引起的群体性事件解决之道的有益探索，有助于保护环境，拓展“参与式民主”的空间。
1.研究的理论意义
公民参与地方政府污染治理是一个十分重要理论问题，在面临前所未有的机遇的同时，也面临着严峻的挑战。梳理目前污染泊理锁城公民参与的实践，总结科学的公民参与方式，便于环境污染问题出现时以恰当的形式开展公民参与，达到参与成本和收益的平衡，实现公共利益的意图。同时这也有利于改进与完善环境污染治理的理论与方法，有利于地方政府污染治理成本和效益度量理论与方法创新。参与式民主的提出与公民社会的成长为公民参与污染治理开辟了广阔的天地，因此探讨我国地方政府污染治理中的公民参与问题具有深刻的理论意义。
2.研究的现实意义
近年来我国各地经济建设取得了巨大成就,但是唯GDP论的绩效评价方式带来的弊端也日益突出。一些地区以牺牲环境为代价换取经济的短期增长，造成的环境严重污染，威肋当地居民的身体健康。研究地方政府污染治理中的公民参与既有利于提高公民的环保意识，促进环境保护，改善环境质量，又有利于地方政府规范地方建设中污染物排放、处理等行为，并为地方政府提供有益建议。
二、文献综述
公民参与的概念最早可以追溯到古希腊城邦民主政体的古老政治实践，从十八世纪起，公民参与理念在黑格尔的公民社会、洛克与米尔德民主理论，以及哈贝马斯的公共领域论点中得到了体现。之后，在二十世纪五十年代末，公民参与研究又随着西方行为主义政治学的兴起而得到了进一步的发展，并开始逐步引入社会科学领域。
（一）国外文献综述
西方对于公民参与有着许多的理论研究，城市管理，政府决策再到环境方面，学者都提出了自己的理论，立足于不同的切入点，对于公民参与有着不一样的理解，这对我们的公民参与研究发展有着重大影响。国外学者的研究集中在公民参与的内涵、公民参与的有效性、公民参与的作用三个方面，另外因为我们做的是污水治理中的公民参与研究，所以也对这方面的国外研究做了综述，作为整个国外文献综述的一个部分。
1.关于公民参与内涵的认识
公民参与是政治学中的重要术语，其主要包括三个基本要素，分为主体、客体与途径。
国外学者关于公民参与的内涵主要有三点普遍的认识：第一，公民参与是一个过程，它规定公民能够有机会影响公共决策和民主决策过程，其根源可以追溯到古希腊时期。而制度化的公民参与则产生于20世纪60年代中期美国推行的“伟大社会计划”，其目的是推动政府内部的改革，以更好地促进“外部”参与，即公民参与。第二，就是公民参与是一种途径，其可以作为一种完成官僚行政目标的补充，具有推进民主管理规范以及保护弱势群体利益的作用。第三，公民参与是一种机制，能够使公民参与到地方利益的分配过程之中。因为其把公民作为一个政治单位，这样可以能让他们参与到政治或行政中来。
2.公民参与的作用
谢莉.R.安斯汀（1969）将公众参与按深入程度划分为八个层次，从低到高分别操纵、治疗、通知、咨询、安抚、伙伴、代理权利、市民控制。B.Guy.Pteters（2008）提出基层员工和服务对象能直接参与到管理中来，是政府组织运转良好的基本前提。RobertB.Denhardt（2010）夫妇认为通过公民参与公共事务的管理，能够实现政府服务效能的最大化。ShamsulKabir.G.M（2013）认为公民参与能使决策更加公平有效。JoHoward和JoannaWheeler（2015）发现社区发展和公民参与的路径的发达，有利于制定和实现可持续发展的目标。奥斯特罗姆（2000）认为公共事务治理并不存在万能灵药，她认为无论是中央集权的倡导者还是私有化的倡导者，都是把制度变迁必须来自于外部并强加给受它影响的个人作为中心信条。
3.对于公民参与环境治理的研究
约翰.威利斯（2004）认为环境保护与治理的捷径就是让公民参与其中。日本学者西条（2011）运用博弈理论构建了环境资产保护的自愿参与模型，指出环境治理的主导者从公民转向政府，然而最后又回归公民。塞特.图尔（2006）和托马斯.韦伯则提出了公民参与的评价标准。Manuelli（1995），Kwon（2001）和Khanna（2002）认为公民通过各种形式带给执政者的压力，会促使政府加强环境监管；DietzandStern（2008）和Rauschmayer（2009）认为公民及利益相关者的参与，有助于改进政府决策，已成为发达国家环境治理中的重要驱动力。也就是说，公民参与一方面可以使政府制定的环境政策符合更加公众福利最大化的要求，使政府对环境治理付出更大的努力，另一方面对于改善环境和降低环境治理成本也具有重大作用。罗伯特·帕特南（2001）认为，社会资本有利于促进更好的合作。
（二）国内文献综述
国内对公民参与的研究有这样三个特点：一、分布集中；二、比较细致；三、缺少实证研究
1.关于公民参与的研究
公民参与的概念与理论是从十九世纪九十年代开始传入我国，并掀起了国内学者的研究热潮。在此之前，公民参与的概念与理论研究在国外已经进行了近三十年，他们的相关研究对民主，自由及其国家的公共政策发展起到了一定的推进作用。
（1）公民参与的定义方面
陈振明（2014）认为，所谓政治参与就是“公民试图影响政府决策的非职业化行为”。王浦劬（2016）等则认为政治参与是公民通过各种合法方式参加政治生活的行为。但概括总结来说就是：政治参与是指普通的公民通过一定的方式去直接或者间接地影响政府的决定与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。政治参与影响了政治体系的运行规则、运行方式和政策过程，体现了公民在政治生活中的地位和作用，是其实现政治权利的重要方式。一般认为公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民参与有三个基本要素。一是参与的主体；二是参与的领域；三是参与的渠道。
本文的公民参与主要是在地方政府环境治理方面，所以其概念内容就是一般的公民参与，亦可缩小为公民的政治参与概念。
（2）公众参与的主动性和能力方面
王鹏（2014）认为，目前在我国公众参与社会管理的主动性较低。主要分为两种情况：一、有些公众对参与与自身利益不是密切相关的决策活动热情较低，缺乏主动性；二、还有些公众对参与表现得过于冷漠，或者过于激情，带有明显的自由性。黎慈（2011）认为，目前在我国公众参与社会管理的能力有待提升。主要表现为三点：一是普通民众的“公民意识”缺乏，二是一些“精英”参与的主动性欠缺，三是公众参与能力难以适应社会管理新格局的要求。
（3）公众参与的相关制度、法律方面
蔡定剑（2010）指出，在我国参与式民主当前面临的困境，一是缺少制度基础，二是缺乏法律保障，这使得公众参与缺少系统性而呈现碎片化。杨采琴（2012）指出，公众参与社会管理在中国目前还处于初始阶段，是一种非制度化的参与。公众参与的广度和深度都存在严重不足，因缺少系统联系而呈碎片化，因缺少社会生态环境支撑而低效化，因缺少内在动力而凸现孱弱化。
（4）公众参与的渠道、方式方面
宋林飞（2012）指出，目前，我国公众参与社会管理的渠道存在两个突出的问题，一是不充分，二是不够畅通。王周户（2011）指出，公众参与的方式也存在不少问题。如三种公众参与的方式——民意代表、非政府组织和精英代表在中国的现实逻辑之下更容易被强势集团所掌握等。
（三）国内外研究现状评述
国外的文献总结来看，学者对于公民参与的研究都有提出自己的理论支撑，也都有着不同的侧重点，结合其时代和国家特点，侧重于不同方面的公民参与。无论是自上而下的公民参与，还是自下而上的公民参与研究，都是为了社会问题的解决，目标与政策之间实现适应。
国内的公民参与研究也不在少数，但多数是着眼于宏观的政策参与，如何体现出制度上的民主协商，公民参与。对于往下细分到地方政府，城市的环境治理还缺乏系统的研究，尤其是在基层这一块，环境治理的参与性没有典型的案例分析。经济发展中，公民参与的体系构建和具体路径选择都是应该被重视的，当然许多学者对于国内的地方环境治理中的公民参与研究提出了许多观点和结构模式，对于公民参与治理的重要性也都认可。但在目前看来如何使得公民真正有效的实现参与，这还需公共管理者和公民在实践中不断探寻，当然学者的理论与实践研究也是我们借鉴进而完善的重要依据。
三、工具选择
（一）理论工具
目前，在公民参与途径理论研究方面，最具有代表性的是由美国学者谢尔·阿斯汀提出的阶梯理论，他按照公民参与的自主性程度的基本情况，将公民参与的形式分为由低到高渐进发展分为政府主导型参与、象征性参与、完全型参与三个阶段，操纵、引导、告知、咨询、劝解、合作、授权、公众控制八种形式。
操纵、治疗属于第一个层次，即政府主导型参与，在这种参与形式中政府是参与的发起者，公民参与程度比较低，其参与形式由政府决定，公民在参与过程中较被动；通知、咨询与安抚属于第二个层次，即象征型参与，即政策过程中的权利开始分享，公民参与程度属于中度，参与逐步组织化、制度化，并对政府决策产生一定的影响；第三个层次是伙伴关系、权力下放和公民控制，即完全型参与，在这种参与形式中公民参与程度比较高，公民能积极、主动的参与，并会对决策产生实质影响。可见，公民参与的阶梯理论将权力作为本质，对公民参与的技术与方法产生了巨大影响。
图表1
（二）方法工具
本调研小组主要通过问卷调查、访谈调查以及实地考察三种手段展开调查。
1.问卷调查——以调查出涿州市市民对污水治理的参与度、看法以及对污水治理的了解程度为目的的问卷发放，本次社会调研，本小组与2018年3月至6月在涿州市城区以及小马村、大马村、宁村等地区共计发放165份问卷，其中有效问卷160份，有效率为97%。此次数据分析以此为基础，进行了民众对水污染问题的看法分析。
2.访谈调查——调研小组对涿州市各周边村庄的村民、市中心的市民以及环保局相关人员分别进行了访谈，并对部分访谈内容进行了录音和记录，通过这些访谈内容来分析各个不同群体对相关问题的看法。
3.实地考察——调研小组去涿州的各个河流、湖泊等进行了实地观察，观察时间为工作日、节假日，以进一步了解涿州市水污染的严重程度以及公民在污水治理中的参与情况。
四、我国县级市污水治理中公民参与的问题分析——以涿州市为例
（一）公民对水环境治理期望值和关注度高，实际参与度低
从调查结果中的图1可以知道，只有12%的市民对于涿州当前的水质是满意的，其余绝大部分的市民都认为当地水质还可以或者有待进一步的改善，可见涿州市公民对于涿州本地的水质期望值和关注度是比较高的；由图2可以知道，涿州市的全体市民都知道水质对于自身的健康和其他方面重要性；从图3可知，绝大多数的公民知道自己参与到污水治理活动之中会带来水环境的极大改善；然而，通过图4与图5可知，现实情况却是只有15%的市民曾参与过当地的污水治理活动，6%的公民经常参加其他政治活动，其余的大多数民众则是很少甚至是从来没有参与过当地的污水治理和其他的政治活动。如此高的关注度和期望值跟较低的参与率形成了鲜明的对比。由此可见公民参与污水治理的态度表里不一，即使在现实中对水污染问题关注度比较高，但是对于污水治理的行动却不甚积极。
图表2
（二）污水治理中公民参与治理意愿高，参与能力低
图3清楚地表明，64%的受访民众认为公民有必要参与水污染治理，由此可以得出大部分民众对于发生在自己身边的水污染，有着强烈的治理愿望。并且，图4表明涿州市受访民众中有64%有意愿参与污水治理，36%的民众对参与治理污水无意愿，总体来说公民的参与意愿高。图5表明76%的民众不了解政府的“五水共治”行动，15%的民众听说过，几乎没有民众能够叙述出其中的主体与内容，这表明公民对于政府政策的了解缺失，参与到污水治理中的能力不足。由图6可知有64%的民众会支付治污相关费用，前提是较低的费用，这一方面说明，公民的参与的意愿高，另一方面也说明其参与治污活动受到财力的限制较大，更有24%的公民不愿意为治理污水支付费用。
（三）污水治理中公民参与途径少，政治参与功利化
相较于发达国家而言，我国公民参与污水治理的途径较少，方式较为单一。在本次调查中，当被问及最希望以何种方式进行污水治理时，如图10显示，有76%的民众会参加政府组织的活动，只有少数的公民会选择参与社区或是自发的活动。由此可见，政府主导的参与途径的多寡深刻影响着公民在实际生活中对政治的参与。
与参与途径的稀缺相对的却是公民政治参与的功利化，如图12，在对公民所关注的政治内容的调查中，我们发现，有近半数的受调者回答了不关注政治，回答“都关注”的仅有6%，而只关注重大事件和与切身利益相关事件的人则占了45%。目的的功利化在图15中则体现地更为明显，在回答个人参与政治的目的时，有21%的人是出于从众心理，37%的受调者回答了“这是公民权利的正常行使”，剩下的30%和12%分别回答了“争取利益”和“投票拿钱”，很明显，后面这两种回答都并非基于从国家或者社会整体的考虑，而仅仅只是体现了公民希望自身能够通过政治参与来达到获取经济利益或者是其它利益的诉求，这一方面反映了我国公民权利意识确实得到了很大进展，但另一方面我们又不得不承认公民参与目的功利化这个事实。
图表7
（四）基层政府对公民参与重视度不够，存在懒政推诿现象
调查结果显示（如图13），有超过半数的人认为政府目前所采取的污水治理方式还过得去，6%的人对政府采取的污水治理方式感到满意，36%的人对政府在污水治理中所采取的措施不满意。通过调查数据可以发现政府在污水治理中采取了一定的措施，但针对政府在污水治理中所做的努力，涿州市的市民对此却褒贬不一，如图14所示，18%的市民认为政府在污水治理中付出了努力并取得了成果，52%的市民认为政府虽然作出了努力，但没有取得任何效果，而30%的市民则认为政府在污水治理中几乎没做任何努力。通过两组数据可知，虽然有部分市民认可政府在污水治理中所采取的措施，但总体来说，政府在污水治理中所发挥的作用差强人意，完全没有达到市民对政府的期望，这从侧面也可以反映出政府对污水治理所做的努力不够，没有把事关公民切身利益的事情放在重要位置，辜负了公民对政府的信任。
除此之外，为了进一步了解政府在污水治理中所起的作用以及涿州市公民在其中所扮演的角色，笔者专程来到涿州市政府相关部门，就相关问题采访政府工作人员。面对我们的问题，政府工作人员以“不懂业务”、“这不是我们的工作”等各种理由予以拒绝。通过我们的采访进一步可以看出，基层政府内部对污水治理重视度不够，并且存在懒政怠政、推卸责任、不作为的现象。
（五）涿州市污水治理模式属于政府主导型公民参与模式
经过调研问卷，访谈研究以及最后的数据图表分析，对于涿州市污水治理模式属什么类型的公民参与模式我们进行了科学的判断。用SherryArnstein的公民参与的阶梯理论来分析的话，现阶段的涿州市公民参与还处在阶梯的底层，即政府操纵引导的公民参与。我们对涿州市的公民参与特点进行了归类，并且调研数据也证明了这些特点。它们主要表现为公民期望值和关注度高，实际参与低；公民参与治理意愿高，参与能力低；污水治理中公民参与途径少，政治参与功利化；基层政府漠视公民参与，部门间相互推诿，操纵着公民参与。可以看出政府在组织公民参与，以及信息知识的普及上都占据着主导地位，公民的参与仍然处在受政府的引导的层面。这些特点与“阶梯理论”中的“操纵”，“引导”不谋而合，可以看出政府在污水治理中是按照自己的意思和目的去组织公民参与或者不组织。基于理论的架构和数据的证明，我们可以将涿州市污水治理的公民参与模式归为政府主导型参与模式。
五、公民参与污水治理过程中存在问题的对策分析
（一）提高公民参与能力，培养公民参与的热情
公民的受教育程度在很大程度上制约着公民的社会行为，公民受教育程度越高，其处理问题的能力也就越高，相应的他们参与污水治理的几率也就越高，所以想要可持续的保证公民积极的参与污水治理，想要提高公民参与社会治理的热情就要加强教育，通过学校，公司培训，社会宣传等诸多方式来提高公民的综合素质，培养公民的社会责任感和主人翁意识。要引导公民培养健康绿色的生活方式，改善不良习惯，降低对周围水环境的污染，积极主动地参与到污水治理活动之中。
（二）政府积极宣传相关政策，公开相关信息
政府应积极宣传关于污水治理的现状与方法，通过各种宣传活动加强对公民的参与意识的培养，让公民意识到自己不仅是污水治理工作的受益者，也是责任的承担者。另外，政府应积极组织相关活动，引导公民参与污水治理，我国公民在许多情形下并不会主动采取措施，这就需要政府积极采取措施，让公民更多地接触社会事务，使他们的权利得到保障，也能能多地了解公民对某些社会事务的看法。如此利于政府的科学决策，也利于社会问题的解决。
（三）拓宽公民参与渠道，推进民主制度建设
利益表达不充分和大一部分原因就是参与机制不健全，参与渠道不完善。因而，必须建立和完善公民参与机制，不断拓宽公民参与污水治理的渠道和方式，正确引导公民参与到污水治理活动之中。除了以往的信息公示，民意调查，公开听证等传统参与渠道的基础上要多吸收国外有益经验，并根据我国现实情况制定符合我国国情的方式和措施。另外一方面，公民政治参与的功利化也是我国民主化进程中一个亟待解决的问题。根据卢梭等“契约论”学派的观点，国家的权力来自公民，公民才是真正的主权者，这与我国“人民当家作主”的主张也是一致的。因此，政府应该加强民主建设，宣传正确的民主参与方式，让公民在政治参与中得到更多获得感。
（四）进行奖惩机制改革，提高基层公务员的积极性
污水治理是政府的一项重要工作，也是事关人民切身利益的重大民生工程，污水治理的好坏直接影响人民的生活质量，甚至影响人民对政府公信力的评价。针对当前政府出现的懒政怠政、不作为不敢为、推卸责任的想象，相关部门必须强化问责机制和激励机制，对庸散懒政、无所作为的工作人员给予处罚，对积极施政、政绩突出的工作人员给予褒奖，形成能者上庸者下的人事任命格局，不断激发基层政府工作的积极性，提高基层政府干事创业的热情，增强政府的公信力。
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作者简介：第一作者：蒋义邦（1998.09—），男，浙江温州人，中国劳动关系学院本科在读。
第二作者：张奇文（1998.02—），男，江苏徐州人，中国劳动关系学院本科在读。
第三作者：孙志前（1995.03—），男，河南周口人，中国劳动关系学院本科在读。
第四作者：郭鹏程（1998.01—），男，河北衡水人，中国劳动关系学院本科在读。
第五作者：刘棵（1994.02—），男，河南驻马店人，中国劳动关系学院本科在读。