彭严
（四川大学四川成都610207）
摘要：PPP项目参与方众多，主要参与者包括政府方、社会资本方（包括社会资本和项目公司），其他参与者还包括银行等投资主体、原材料供应商等。因此，在PPP项目中，必须通过一系列合同文件规范各参与者之间的具体权利义务，而这些合同文件就构成了PPP项目合同体系。
关键词：PPP；合同体系；PPP项目合同
1.前言
PPP项目投资额大，交易结构复杂，参与主体多，合同周期长。不同主体、不同交易环节都需要通过具体合同文件予以体现和实现。合同文件是PPP项目能否成功实施的关键所在。
2.PPP项目合同体系简介
在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。PPP项目的合同通常包括PPP项目合同、股东协议、公司章程（属于重要文件，但本质不属于合同）、融资合同、履约合同（包括施工合同、委托运营合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。
3.PPP项目合同
《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）附件《PPP项目合同指南（试行）》规定：PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同，其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》规定：政府和社会资本合作项目合同(简称“项目合同”)，是指政府主体和社会资本主体依据《中华人民共和国合同法》及其他法律法规就政府和社会资本合作项目的实施所订立的合同文件。
总的来说，PPP项目合同即政府主体和社会资本主体签订的规定PPP项目各项内容的合同文件。在具体签署过程中，PPP项目合同可表现为多种实践形式：一是由社会资本与政府签署PPP项目合同；二是社会资本与政府签订框架协议，由项目公司签订全面的PPP项目合同；三是社会资本与政府签订PPP项目合同，项目公司签署继承协议；四是政府、社会资本、项目公司直接签署完整的三方PPP项目合同。
4.其他PPP合同
在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。
3.1PPP项目股东协议
PPP项目股东协议是项目公司股东签订的约定各股东之间权利义务的协议。股东协议通常包括项目公司的经营范围，股东权利，股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、议事程序，股权转让机制，违约处理方式，适用法律和争议解决机制等主要内容。
股东协议的签订主体包括多种情况：一是PPP项目由政府方直接参股且中选社会资本只有一家单位时，由政府方出资代表与社会资本签订股东协议，此时签订股东协议的为两方主体；二是PPP项目由政府方直接参股且中选社会资本为联合体成员时，由政府方出资代表与社会资本联合体各成员共同签订股东协议，此时签订股东协议的为多方主体；三是PPP项目政府方不参股，中选社会资本为联合体时，由社会资本联合体各成员签订股东协议，此时签订股东协议的为两方或多方主体。
并非所有的PPP项目都会签订股东协议。根据《公司法》《公司登记管理条例》等法律法规规定，股东协议并非公司设立时进行工商登记的必备资料，非强制要求提交。同时，若PPP项目不成立项目公司，或者只有一家社会资本独资成立项目公司时，都不需要签订股东协议。
3.2公司章程
公司章程严格来说不属于合同文件，但却是需成立项目公司的PPP项目不可或缺的文件。公司章程是《公司法》《公司登记管理条例》等法律法规规定的进行工商登记、成立项目公司必须提交的文件。公司章程与股东协议规定的PPP项目主要内容大体一致，不同之处在于股东协议只在股东之间有效，公司章程对公司董、监、高皆有约束力。在项目公司实际设立过程中，可到设立地的工商行政主管部门网站下载公司章程模板。
3.3融资合同
融资是PPP项目的重要内容之一。PPP项目融资合同包括主合同和从合同两类。主合同包括贷款合同等，从合同包括签订的各类担保合同等。
在项目贷款合同中一般会包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。同时，出于贷款安全性的考虑，融资方往往要求项目公司以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中予以具体体现。
3.4履约合同之前期合同
在PPP项目中，鉴于社会资本采购一般在项目可行性研究报告批复、两评一案编制完成并批复后，所需时间较长。部分项目为了建设进度等目的，需要政府方代为开展部分前期工作。以某轨道交通项目为例，在社会资本采购前，政府方出资代表已代为开展了勘察、论证、工程可行性研究、核准立项、初步设计、征地拆迁、管线改迁等前期工作，签订了《检测合同》《监测合同》《工程控制测量合同》《工程量清单编制合同》《环保监理及环保验收合同》《监理合同》《勘察设计合同》《可行性研究报告编制总包合同》《造价咨询合同》《设计监理合同》《施工图审查合同》等多个前期合同。在签订的前期合同中，一方主体为提供咨询服务的单位，另一方主体为政府方出资代表。
3.5其他履约合同
除了政府前期代为开展的履约合同外，PPP项目由项目公司自己开展的履约合同还包括工程承包合同、委托运营合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等等。
（1）工程承包合同
项目公司一般只作为融资主体和项目运营管理者而存在，本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给相应主体。项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。签订的履约合同包括《建设工程施工合同》《建设工程造价咨询合同》《建设工程设计合同》《建设工程施工合同》《建设工程施工专业分包合同》等合同。项目根据自身情况选择项目设计、施工等主体，并根据情况签订总包或者分包合同。多数合同范本可在住房和城乡建设部官网上下载。
（2）委托运营合同
委托运营合同是根据项目需要将项目运营委托给具有一定资质的专业运营主体所签订的合同。PPP项目涉及公共利益，运营服务作为PPP项目的重要内容，在签订委托运营合同前一般需要取得政府方的同意。需要强调的是，PPP项目公司作为PPP项目的责任主体，承担项目运营责任，PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。
（3）原料供应合同
有些PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大、原料成本在整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取，继而可能会影响整个项目的持续稳定运营，例如燃煤电厂项目中的煤炭。因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的主要供应商签订长期原料供应合同，并且约定一个相对稳定的原料价格。
（4）产品或服务购买合同
在PPP项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入，因此保证项目产品或服务有稳定的销售对象，对于项目公司而言十分重要。根据PPP项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。以政府付费的供电项目为例，政府的电力主管部门或国有电力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议，约定双方的购电和供电义务。
3.6保险合同
由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。
3.7补充协议
PPP项目中的补充协议，大致可以分为内容修改类补充协议、权利义务转移类补充协议等。
1.内容修改类补充协议
在签订各类合同后，基于项目实际需要和合同签订情况的变化等原因，需要对已签订合同如PPP项目合同、股东协议部分内容进行修改，双方协商一致签订补充协议。
2.权利义务转移类补充协议
权利义务转移类股东协议主要指因PPP项目主体复杂，因主体转换而对权利义务进行的转移，例如将政府方已经代为开展的前期工作所签订的各类合同转移给项目公司。这类合同在签订时，一般要说明项目公司同意和认可政府方已开展的相关工程、取得的成果和已支付的费用。政府方负责协调向项目公司移交已实施的前期工作工程合同和成果。项目公司负责承担相应的合同管理权利及合同义务，以及承担所发生的费用。
此外，政府方已支付的前期工作合同项下的费用，由项目公司向政府方或其委托方支付。政府方或其委托方未支付的费用，项目公司应继续执行前期工作合同，并按前期工作合同约定按时向合同相对方支付相关费用。由政府方已实施的前期工作的具体内容和费用，经双方认可的第三方审计机构审计确认后据实确定，并在合同生效后一定时间内完成确认、签署交接文件及支付事宜。
5.结语
PPP项目因参与主体众多，涉及内容广泛，需要各类合同约束各方的权利义务，规范项目实施。PPP项目合同作为PPP合同体系的核心文件，规范政府与社会资本或者项目公司的权利义务。除PPP项目合同外，还有规范项目公司股东权利义务的股东协议，规范项目融资的融资合同，规范项目设计、施工的履约合同，以及根据项目进展需要签订的各类补充协议等。各类合同都需要根据项目交易结构和实际情况精心设计合同条款，拟定实际需要的合同文本，推动项目执行，最终实现合同各方的目标。
参考文献：
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作者简介：彭严（1992.06—），女，四川省高县人，成都市双流区四川大学法律硕士专业硕士研究生