台湾的国民住宅建设：经验及启示
陈欣天
（武汉大学，湖北武汉430072）
作者简介：陈欣天，武汉大学政治与公共管理学院。
摘要：国民住宅是我国台湾地区的一种重要的住房保障形式。它的产生和发展有经济、政治等多方面的原因。经过长期发展，台湾逐渐建立了一套较为完善的国民住宅法律体系。但是国民住宅占台湾整个住房供给量的比重并不高，实施效果也并不十分理想。近年来台湾的国民住宅的供给有多样化、市场化的趋势。台湾国民住宅的发展历程给内地的住房保障建设经验提供了有益的借鉴和启示。
关键词：台湾；国民住宅；经验；启示
1国民住宅在台湾兴起并延续至今的原因
台湾的国民住宅是由政府建造或在政府的资金帮助下建造的一种保障性住房。相当于内地的廉租房和经济适用房。促使国民住宅在台湾兴起并发展的原因有多种，一下着重从经济和政治两个方面的原因分析。
1.1经济方面的原因
国民住宅作为一种保障性住房其供给对象主要是低收入家庭。从1987年开始，台湾结束了经济低迷期，房价迅速上涨，低收入者的住房难问题变得日益严重。以台湾省内房价最为昂贵的台北为例（如图一所示），从1987年开始，房价的增长率远远超过台北市民的可支配收入增幅。据台湾媒体报道，目前在岛内，无论是房价占家庭年收入的比例，还是房贷支出占每月收入的比例，都在不断攀升。尤其在台北市和高雄县，房价占家庭年收入的比例都在8倍左右，也就是说，全家人要8年时间不吃不喝才能买上住房。而台北市和高雄县的房贷也超过了当地居民月收入的三分之一。
图一：台北市房价与可支配所得增长率
（资料来源：石振弘，台湾住宅补贴制度与都市地区中低收入家庭之互动-以台北市为例，2000年中华民国住宅学会第九届年会论文集）
1.2政治方面的原因
1969年台湾当局迫于内外压力举办“中央民代”增补选，这被认为是台湾首次重大的民主化事件。从1987年7月15日开始台湾实行解严，解严后社会团体的民主抗争和社会保障要求日益强烈。1989年8月26日，在台北市的主要街道上，数万名民众举行大规模的示威游行，抗议地价暴涨造成许多中低收入者无法购买住宅。这场运动就是由当时刚刚设立不久的台湾住宅运动团体“无住宅团结组织”发起的。在1990年3月召开的台湾省土地问题的会议上，这个团体也提出了积极的提案，对后来的台湾土地住宅政策影响很大。
2与国民住宅相关的法律体系建设
台湾国民住宅的首部正式立法是1957年颁布的《兴建国民住宅贷款条例》，1975年制定的《国民住宅条例》为日后的相关立法奠定了基础,之后产生的、与之相配套的法规包括《国民住宅条例施行细则》、《国民住宅出售出租及商业服务设施暨其它建筑物标售标租办法》、《国民住宅贷款办法》、《中央国民住宅基金收支保管及运用办法》、《国民住宅社区管理维护办法》、《国民住宅管理维护基金收支保管及运用办法》等。每部法律的颁布时间、名称和主要内容如下表所示。
表一：关于国民住宅的主要立法（1957—2005）
颁布时间法律名称主要内容
1957年《兴建国民住宅贷款条例》国民住宅贷款的偿还期限、经办机构、契约的签订等。
1975年《国民住宅条例》对国民住宅的宗旨、含义、土地拨供、公共施设、兴建基金来源、租售对象及限额作了明确规范，并对承购(租)人优惠政策作了具体规定。
1978年《国民住宅条例施行细则》就《国民住宅条例》的具体施行作了进一步详细说明。
1978年《国民住宅出售出租及商业服务设施暨其它建筑物标售标租办法》其中关于国民住宅的部分主要涉及国民住宅的出售出租问题。
1978年《国民住宅贷款办法》国民住宅贷款的主管机关、贷款对象、拨付、偿还及利率等问题。
1978年《中央国民住宅基金收支保管及运用办法》国民住宅基金的来源、用途、保管、投资运营及支出等问题。
1980年《国民住宅社区管理维护办法》为国民住宅小区的管理与维护提供了参考依据。
1981年《国民住宅管理维护基金收支保管及运用办法》涉及国民住宅管理维护基金收支保管及运用的相关问题。
1984年《国民住宅小区规划及住宅设计规则》制定了详细的国民住宅小区规划方案及住宅设计规则。
2003年《贷款人民自建国民住宅办法》申请贷款自建国民住宅的资格，公告、受理申请的单位，办理程序及期限等问题。
2004年《台湾省奖励投资兴建国民住宅作业要点》申请奖励的条件，公告、受理申请的单位及申请期限等。
从第一部国民住宅法规诞生以来，台湾当局对几部主要的国民住宅法律法规不断进行修正，仅在2005年，就对《国民住宅条例》、《国民住宅贷款办法》和《贷款人民自建国民住宅办法》等几部法律进行了修正。目前已经形成了一个较为完善的国民住宅法律体系。
通过《国民住宅条例》《贷款人民自建国民住宅办法》《台湾省奖励投资兴建国民住宅作业要点》等法律，国民住宅的几种主要提供方式也逐渐形成。具体包括公费建造以平价出售或出租给低收入者、通过优惠政策鼓励民间营建或让居民贷款自购或自建（由国民住宅基金提供利息补贴）等多样化的提供形式。
3国民住宅在台湾的实施情况及评价
虽然台湾当局早在1947年就开始了国民住宅的开发建设，并于1954年设立了“行政院”国民住宅建设委员会，但是在1975年《国民住宅条例》颁布之前国民住宅建设发展一直很缓慢，1947年—1975年总共只建造了110534套住房，平均每年仅建造4500套，这一阶段主要是银行贷款居民自建。1975年，台湾当局颁布了《国民住宅条例》，并制订了1976年—1981年国民住宅开发计划，计划以公费兴建的方式完成107000套住房。6年计划结束时，只完成了72438套，达标率为67.7%。1982年，台湾当局又制订了1982年—1985年4年开发计划。这个计划的目标是由公营机构建造100，000套住房，鼓励民营方面建造140，000套住房。建成的公共住房由于价格并不便宜，大部分没有售出，台湾当局不得不考虑降低4年计划的建房指标，并大力加强促销的措施。1988年台湾当局又制定了“中低收入住宅方案”。1989年以后以综合开发和银行贷款居民自购为主，国民住宅的提供方式虽然仍得力于政府基金支持，但提供方式越来越多样化、市场化，由政府直接建造提供的国民住宅越来越少。
虽然国民住宅在台湾已经有几十年的发展历史，台湾当局也投入了大量的人力、物力、财力，但是它在台湾住房的总供给中所占的比重只有5%—8%左右，真正能够申请到国民住宅的家庭很少。虽然国民住宅几乎都是分成小单位出售的，但有时价格并不便宜，而当价格便宜时，供给量又严重不足，因而国民住宅对缓解中低收入者住房难其实很有限。
必须承认，台湾当局在提供国民住宅的观念和方式上是不断发展和改进的，但是国民住宅供给过程中仍存在着一些难以解决的问题。
首先是土地征用困难。随着台湾城市化水平不断提高，再加上台湾人多地少，在城市地区想征到足够的建房用地并不容易。1976年—1981年国民住宅开发计划之所以未能按时完成计划任务，一个重要原因就是征地遇到了困难。
其次是国民住宅在出售和出租之后产生的道德风险问题。根据《国民住宅条例》中的规定，国宅住户若将其住家出租于他人，经政府通知违法后，承租人须尽快搬走，若经过三十天仍未处理，政府将强制收回住宅。但是国宅住户将国民住宅转租给学生以赚取房租的事情仍时有发生。他们被检举之后花钱请承租学生暂时离开，等政府查验完，再通知学生回来，或要求学生假冒房东的亲戚，借这个方式逃避嫌疑。还有人将国民住宅作为一种投资手段，具体形式包括买卖“让渡权”权利金，转手赚价差，投资店面等。这些都让国民住宅失去了应有的作用和意义。
由于国民住宅的供给存在着以上问题，再加上台湾当局近年来对住房保障问题的认识逐步深入，台湾当局近年来对整个住房保障政策作了调整。2005年台湾“内政部”制定的《整体住宅政策》中提出了尊重多元与差异，鼓励民间共同参与，兼顾市场效率与社会正义等原则，甚至第三部门的作用也被考虑进来。其中关于国民住宅优惠贷款申请的相关规定如下表所示。
表二：辅助购置国民住宅优惠贷款申请条件及贷款优惠内容一览表
项目家庭年收入职业身份及
家庭组成单身户申请限制住宅状况优惠贷款额度
及利率资金
来源购宅条件与
面积限制办理方式
国民住宅贷款以前一年度台湾地区家庭收支调查报告户数50%以下所得为标准，93年度为:
台北市：140万元
高雄市：94万元
台湾省：90万元１职业身份：无限制
２家庭组成：须与直系亲属设籍于同一户或有配偶者。需年满四十岁。本人、配偶、户籍内直系亲属及其配偶均无自有住宅１优惠贷款额度：220万元
２优惠贷款利率：2.265%
３政府直接兴建国宅贷款额度可达售价之85%，超过220万元部份额度利率为3.59%国民住宅基金贷款人民自建国民住宅每户建筑总楼地板面积最大为230平方公尺；选用政府规定之标准图者，应选用总楼地板面积不超过252平方公尺之标准图。政府直接兴建国民住宅、奖励投资兴建国民住宅、贷款自建国宅贷款户皆可办理。
资料来源：根据台湾“内政部”文件《整体住宅政策》中的图表筛选整理得到。
4台湾国民住宅建设经验对内地住房保障的启示
首先，应进一步完善与住房保障的相关立法。虽然内地关于住房保障制度已经产生了一些政策法规，但是现有的住房保障制度规定基本属于行政法规和行政规章，还没有提高到国家法律的地位。在这种状况下，住房保障制度的运行和管理很容易出现政出多门，管理混乱的状态。应当提高住房保障制度的立法层次，尽快制定《住宅法》，为住房保障提供有力的法律保障。
其次，政府在保障性住房的提供过程中要认清自己的角色，摆正自己的位置。在保障性住房的提供过程中政府除了为保障性住房提供资金，主要充当规则制定者和监管者的角色，要减少不必要的干预，充分发挥市场和第三部门的作用。
参考文献：
[1]李峰，杨钊等.关注台湾民生：住房贵不贵民众买房压力大不大[DB-OL].中国新闻网.
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