1无锡市征地服务中心2无锡市国土资源局214000
摘要：本文借鉴国内外先进经验，结合惠山区工作试点，探索无锡市建设占用耕地耕作层剥离和再利用工作实施路径，围绕“谁来剥，钱哪来，剥什么，怎么剥”等一系列问题，尝试运用行政管理、经济调节、技术实施等手段建立耕作层剥离再利用工作机制。
关键词：耕作层；剥离；再利用
1前言
耕地耕作层是经长期自然演化和耕作培肥形成的适合农作物生长的优质表土，是耕地精华，是农业生产物质基础，是粮食生产之本。开展耕作层剥离和再利用，是《土地管理法》、《土地复垦条例》、2015和2016年中央一号文件、以及《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》等法律法规文件的重要内容，是新形势下实行最严格的耕地保护制度、保护优质土壤资源、落实占补平衡、占优补优的重要途径，对保障国家粮食安全意义重大。无锡市地处江南鱼米之乡，人多地少，2016年末人均耕地为0.27亩（按常住人口计算），耕地耕作层尤为珍贵。由于过去对耕地耕作层剥离再利用不够重视，大量有价值的表土被当作废土遗弃，加之没有专项资金对表土进行存储、运输和利用，导致实施土地整治新开垦耕地、改良中低产田缺乏肥土，影响了耕地质量建设。
2国内外研究现状
国外发达国家开展表土剥离再利用时间较早，表土剥离再利用主要发生在矿产开发和生产建设中，也见于土地改良和污染治理等活动中，日益呈现目标综合化、主体多元化、资金明确化、技术规范化和实施法治化等特征。美国在20世纪70年代建立了农用地表土剥离制度，已形成较为成熟的管理制度和保障机制。澳大利亚从1980年已要求采矿活动结束后将剥离的表土放回并恢复植被。在日本，生产建设中只要挖取或堆积土方的深度、面积超过一定标准，就要对被占土地进行表土剥离。
近年来，国内吉林、贵州、甘肃、重庆、湖北、浙江等都在加快推动耕作层剥离和再利用。吉林省于2015年发布了全国首个《建设占用耕地表土剥离技术规范》标准；江苏省苏州常熟市、徐州市铜山区等地已制定相关文件，明确耕作层剥离和再利用的责任部门、管理办法、资金来源，综合运用行政管理、经济调节、技术实施等手段推进该项工作。
3试点工作情况
2016年，通过学习借鉴苏州、杭州等地经验做法，无锡市惠山区率先启动耕作层剥离再利用试点工作。
3.1试点开展情况
惠山区前洲街道工业用地集聚区内，对540亩现状耕地按30厘米/亩标准实施耕作层剥离；利用上述剥离的耕作层，对长安街道195亩土地整治项目，按照覆土厚度50厘米/亩标准实施再利用，同时对另外100多亩蔬菜园地土壤进行改良。
3.2资金筹措
成本主要有三部分：一是挖掘运输费用，每亩剥离土方200立方，按挖掘运输土方40元/立方计算，为0.8万元/亩；二是向剥离街道和建设单位拨付补助奖励，0.4万元/亩；三是向实施耕作层再利用的街道额外奖励2万元/亩。以上三项合计成本为1038万元，全部在上级返还惠山区的新增建设用地有偿使用费中列支，未增加占用耕地建设单位的成本和财政负担。
4、实施路径探索
通过借鉴国内外经验，结合试点工作开展情况，积极探索耕作层剥离再利用实现路径，重点解决“谁来剥，钱哪来，剥什么，怎么剥，怎么用”等问题，建议无锡市范围内各类占用耕地的建设项目（包括临时用地项目），凡符合剥离和再利用条件的，均要做到“应剥尽剥、能覆尽覆”。
4.1发挥政府主体责任，确保守土有责
责任主体主要有两种模式：一是镇（街道）负责组织耕作层土壤剥离、运输、存储和利用；二是建设用地单位负责剥离和运输，镇（街道）负责提供堆放场所和再利用。考虑到无锡市建设项目占用耕地，一般通过缴纳耕地开垦费的方式落实占补平衡，补充耕地责任为地方政府，因此各级政府应承担剥离和再利用责任。
4.2激发地方主观能动，确保剥土有财
耕作层剥离、运输、储存管理、堆放场地征用或租赁、耕地质量测评应统筹专项经费，建立专户，专款专用。资金来源主要有新增建设用地有偿使用费、农业土地开发资金、农业重点开发资金、耕地开垦费等，不额外增加建设单位的建设成本，不增加财政负担。
4.3规范剥离利用程序，确保供土有据
经测评符合耕作层剥离工作标准的，由县级国土部门组织编制实施方案，报当地政府批复实施。镇（街道）在供地前3个月内，确定并组织施工单位和监理单位实施。剥离后的耕作层土壤用于耕地质量建设项目，暂
图1耕作层剥离再利用程序
无耕地质量建设项目的，运至指定堆放点备用。
4.4严格剥离利用验收，确保用土有依
剥离的耕作层土壤主要用于土地整治、高标准农田建设、耕地质量提升、污染土地修复、临时用地复垦等耕地质量建设项目。耕作层可与相邻的县级政府协商调剂使用。耕作层用于耕地质量建设项目或堆放存储后，县级国土部门会同财政、农业、环保等部门组织实地验收，未经验收或验收不合格的，不得办理供地手续。
5存在问题
5.1耕作层剥离供给远大于再利用需求
根据近年来建设占用耕地和耕地质量提升项目面积，测算出每年耕作层剥离供给和再利用需求，无锡市2市（县）、5区，除宜兴市每年供需基本持平，其他地区均为供给远大于需求，耕作层浪费现象在所难免。
5.2耕作层剥离与再利用衔接不畅
耕作层“即剥即用”为最佳，但在实际工作中由于供大于求或者剥离与再利用时间差等客观条件限制，往往需找临时堆场进行堆放。临时堆场需符合土地利用总体规划，不能随意占用耕地，部分则需要办理临时用地手续，增加了堆场管护、二次运输等行政成本，同时也带来一定安全隐患。
6结论与讨论
通过试点先行，进一步探讨完善工作机制，发现政府高度重视、部门互相配合、地方积极作为、资金有力保障、制度完善建立是推动耕作层剥离再利用的重要基础。通过发挥专项资金效能，不增加地方政府财政负担和用地单位成本，可以有效提高补充耕地质量，提升生态环境。下阶段还需在两方面进行实施和探索。
6.1建立工作协调机制
在市级层面出台耕作层剥离再利用实施意见，拓宽耕地质量建设项目范围，规范临时堆场管理，建立强有力的工作机制，国土、农委、环保、财政、公安、住建、城管、交通等部门各司其职。同时，呼吁在省级层面出台文件，探索在省域内跨设区市开展剥离再利用，着力解决部分地区耕作层供需矛盾突出问题。
6.2强化目标考核监管
加强考核，将剥离和再利用工作纳入各级政府年度目标和履行耕地保护责任目标考核，根据完成情况予以奖惩；强化监督，切实规范剥离和再利用项目及其资金管理，强化监督执纪问责。
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