上海复旦规划建筑设计研究院有限公司
摘要：伴随新型城镇化的要求，在资源紧约束的背景下，城市进入存量空间资源的更新阶段，这种更新的表象是城市物质空间的更新，但深层次隐含着政治、经济与社会的逻辑联系；社区是社会最基层的单元，也是创新社会治理、加强基层建设的基本载体；本文结合实际参与的上海市普陀区社区城市更新项目，兼顾城市与市民诉求，综合评估物质空间环境与社会关系网络，找准普陀区社区发展存在公共服务设施缺乏、分配不均、与人口需求匹配度低、空间资源紧缺、社区活力不足等问题，强化顶层设计，提出更新共识、目标和更新策略，完善更新行动计划和实施抓手，作为纲领性文件引导各项更新工作开展。
关键词：存量更新；社会治理；大数据分析；精准施策；
1规划背景
1.1遵循国家新型城镇化与创新社会治理的要求
中共十八届三中全会、中共十八大五中全会、中央城市工作会议提出新型城镇化和创新社会治理，城市转型发展已进入新时期，这既是一个长期的历史过程，也是一项紧迫的现实任务。城市转型不仅仅是物质层面的更新提升，也是社会治理的创新，从基层实际出发，基层不仅包括各街镇政府和居委，也包括各类参与社区工作的社会组织，以及社区居民，提升基层参与到城市发展转型的积极性，探索自上而下与自下而上相衔接的转型模式。
1.2落实上海市委一号课题和五量调控的思路
上海总规提出建设用地“零增长”和“五量调控，推动城市更新，转向存量规划”，“1+6”文件的提出，重塑“社区”要加快体制机制改革，发挥多元“主体”的参与热情[1]；将传统的城市更新与社区规划相结合，城市更新着眼于空间转换、品质提升；社区规划着眼于城乡人文和空间单元，以社区发展为目标，以社区参与为基础，是采用“自下而上”和“自上而下”方法相结合的社区行动过程和成果[2]。
1.3助力普陀区实现十三五发展目标的路径
当前是普陀区加快建设“科创驱动转型实践区，宜居宜创宜业生态区“的机遇期、攻坚期、关键期，进一步破解资源要素瓶颈制约、环境容量约束、产业结构调整、民生需求提升等空间经济社会难题。社区城市更新倡导有序更新、科学布局、转型发展，强化全区规划建设“一盘棋”，实行全区各街镇之间统筹发展，设施均衡布局，从内在体系的治理优化助推创新转型和谐发展。
2明确工作路径
本次规划主要分更新总体评估和更新实施计划两部分，强化顶层设计，以创新驱动、转型发展为指引，以“宜居宜创宜业”为目标，以社区综合治理为手段，以居民需求为出发点，以社区为基本单元，统筹社区城市更新。总体评估梳理现状问题、发现短板；摸清可用土地资源，作为转型发展的主要承载空间。实施计划提出更新的原则和理念、目标和方向，分层分类更新策略，明确各街镇的发展定位，更新方向、更新行动计划、更新抓手项目及实施时序，各类社区的治理对策。
3规划重点与创新
3.1总体评估
本次社区城市更新研究对象为普陀区各个社区，包含10个街镇，266个居委会，现状总人口123.56万人，研究范围55.47平方公里。
3.1.1完善人口结构大数据模型分析
分析常住人口信息，从人口老龄化率、外来人口占比、人口密度三个方面评估，使社区服务设施配置真正做到以人文本。
图1普陀区人口老龄化率空间分布示意图
图3普陀区人口密度空间分布示意图
3.1.2创新公服设施评估方法，强化人口需求匹配评估
区别于传统以固定服务半径“一刀切”的评估方式，本次规划结合服务人口数量、设施规模、步行路径的精细化数据，进行公共服务设施可承载人口的定量评估和合理步行路径的定位评估。以现状小学设施评估为例，定量评估比对小学实际建筑面积与地区内小学年龄段实际人数所需的建筑面积，从规模上评估建筑面积实际缺口。定位评估，结合人口密度分布，确立公共服务设施可承载最大人口的实际服务半径，结合实际路网所能到达公服的最远起讫点所围合的区域即是实际服务空间范围；将两者范围叠加分析，得到最佳、一般、最差服务区域。
图4小学定量评估供需关系图
图5小学定位评估供需关系图
3.1.3利用手机指令大数据模型分析，构建城市建成环境评价
利用手机指令大数据，从就业和居住时段人口手机指令分布可以看出，普陀区就业和居住空间布局基本一致，整体人群活动强度表现为东南高西北低的格局，东南部连片集聚形成人群活动的高强度区。
从职住比例关系可以看出，总体上，普陀区职住关系较为平衡，职住失衡较为严重的区域主要集中在桃浦镇和长风街道的大面积工业地块集中区，缺乏居住配套，这种产城空间分离的用地布局也是加剧这些地区职住分离的重要因素。
地区活力评估，普陀区东南部活力较大，人口高密度区已连接聚集成片。对照前面的就业和居住人口密度分布图可以发现，这些活力较大的地块既是普陀区的就业中心、居住中心，也是居民的休闲游憩中心。游憩人口分布与普陀区购物商场、超市、餐饮酒店的叠加结果表明，这些业态的地块对居民周末出行表现强烈的引导和集聚作用。
3.1.4控规梳理摸清可利用土地空间
对全区已编控规进行拼合，比对现状建设情况，重点选取与社区发展最相关的居住、社区服务设施、绿地广场、商业办公四大类用地实施情况进行评估，梳理出可开发用地151公顷，可整改类用地29公顷，总计180公顷，约占普陀区整个建设用地的3.3%。
3.2构建明晰的更新目标和指标体系
3.2.1更新目标
总目标“宜居新普陀?美好新生活”。分解为五个更新分目标：公平高效、服务便捷的宜居社区；环境优美、健康休闲的生态社区；文化浓郁、融洽互助的乐活社区；就业保障、创新引领的学习社区；多元互动、共建共享的和谐社区。
3.2.2更新指标体系
本次普陀区社区城市更新指标体系分为宜居社区、生态社区、乐活社区、学习社区、和谐社区共计5大类、54小类指标；分为规定型、预期型两类指标类型。基于2015年现状水平，给出2020年、2025年发展目标年份的指标水平。
3.3制定分层、分类更新落实指引
3.3.1分层推进空间更新
（1）区级层面系统提升
分层主要从普陀区、街镇、项目三个层面落实更新工作安排。区级层面落实总体评估，明确更新目标，统一更新共识，强化部门协调。注重社区服务设施、社区景观环境、社区文化氛围、社区就业创新、社区共建共享等的系统性完善提升。
1）建设公平高效、服务便捷的宜居社区
构建“市、区级-街道级-片区级-居委会级”四级公共服务体系，推进空间资源挖潜，倡导“一站式”布局，建议多个邻里单元形成联盟，注重街道之间资源整合统筹。深入推动智慧型普惠化公共服务体系建设，构建惠民便捷的社区服务信息综合平台。
2）塑造环境优美、健康休闲的生态社区
拆除二级旧里；提升旧住房综合改造力度，建立老旧社区“健康档案”，注重居室环境适老化改造，改善社区人居环境。挖潜社区公共绿化资源，活化社区公共氛围；构筑慢行步道形成纤维状“微绿地网络”；启动“一河一策”实施方案，加大区域水环境治理力度，释放滨水两岸空间。
3）营建文化浓郁、融洽互助的乐活社区
作响苏州河文化长廊品牌，构建南翼滨河开放活力带，构建景观、生态、经济多功能文化长廊；以中国近代民族工业发源地为特色，依托现状设计行业，成为上海建设全球“设计之都”的重要承载区；完善文体公共服务体系，建立社区邻里关系，丰富文体活动，延续地域文化特征，聚焦有文化底蕴的特色街区打造。
4）倡导就业保障、创新引领的学习社区
促进社区教育发展，完善劳动就业援助体系，试点“区街一体化数字化学习平台”建设，建设学习型社区；加大“社区-校区-园区-科研机构”的空间布局整合，催生创新型社区；优化就业、居住功能布局，促进区域职住平衡；完善相关制度政策，优化各类人才发展环境，吸引高素质人才。
5）打造多元互动、共建共享的和谐社区
创新社区“大党建”格局，通过“党建共同体”提升社区党组织整合资源、统筹各方的能力与水平；推进多角色、全过程的公众参与，引入社区规划师机制，治理的多元主体在中国可能更偏向于理解为政府、市场和社会组织，这些多元主体之间相互独立，他们可能是委托代理关系、也可能是合作关系，在社区治理的过程中发挥着不可替代的作用[4]。
（2）街镇级层面特色把脉
街镇级层面，分析各自现状概况、人口情况、区内公益类存量土地情况、重要开放空间、文物保护点、历史建筑等资源要素；结合各街镇领导、管理部门访谈，摸清街镇发展诉求和建设瓶颈；找准十街镇各自特色，有针对性的提出更新方向、空间结构、对策指引、实施项目库。
（3）项目级层面活动策划
项目层面，稳步推进社区城市更新试点项目，做好领头羊工作，形成各街镇十三五更新行动计划。注重社区物质空间建设机制与社区服务治理管理机制的结合，以空间更新、活动策划、公众参与三大工作为抓手，通过三者结合的创新落脚点，寻找城市更新和社区规划，社区建设和社区治理的纽带。
3.3.2分类强化社区治理
（1）区级层面社会治理
区级层面社会治理问题主要有部门之间条线分割，资源整合不够；利益代表机制不完善，居民对关系切身利益的社区事务参与程度不足；社会组织在社区治理中的作用尚待进一步发挥。针对性提出三大治理策略，一加强整合，实现区内资源的优化配置。二提高居民在社区治理中的参与度，应当让老百姓有获得感，理顺社区业主委员会、居民委员会、物业公司三者间的关系，构建党组织领导下的社区整体性治理格局。三进一步培育和发展社区社会组织，推动社区治理和服务的多元化，加强社会组织能力建设。
（2）街镇级层面分类社会治理
共性问题治理。社区更新规划中的授权空间有限，零散用地方面街道规划重实际，但协调难，功能规划方面街道规划重需求，但统筹难。垂直渠道上，资源诉求审批周期长，平级关系中，资源协调涉及主体多。建议资源下沉，提升街道角色的参与度。加速社区零碎资源的下沉，根据其社区的实际需求制定该辖区的小块资源的社区更新计划，将社会治理的中心真正放到街道层面，理顺条块关系，使基层有职有权有物。重视街道协调角色的发挥，由街道对可能的解决方案与主体进行归纳提出，提升对话的效率。
差异性问题治理。一功能综合资源丰富型街道，应合理定位街道特色，保持科技商贸等行业，为地区的产业经济提供支持；加强对街道新迁入居民的服务与管理，化解潜在的矛盾；通过“党建共同体”等方式，整合辖内的商业、教育、医疗等资源，提升居民获得感；加大整合和协调社会组织的力度，满足社区居民的多样化需求。二居住为主资源一般型街道，需求导向抓宜居，养老向外链接资源，扩展养老床位空间，向内成立微机构，实现养老资源流动；社区中群租和违建采用“四化”方式解决，法制化、民主化、科技化、市场化。项目导向抓宜创，在已有空间规划的基础上，完成空间职能的转换；问题导向抓宜业，“一号课题”的出台，招商引资变为服务经济，需要发挥沟通者和协调者角色，引导社区居民、企业、社会组织等“多元主体共治”。三城市远郊产业融合型镇区，建设智慧社区服务平台，将技术创新融入社会治理，提高社会资源配置和政府效率；通过“联络员走访制度”，通过列席重要会议、社区实地走访、定期居民会议企业联谊等方式，促进社区融合企业发展，均衡镇域内资源配置。
4规划实施
本次完整的现状评估内容为普陀区后期城市更新补短板提供了扎实的依据。多处更新项目已在本次社区城市更新顶层设计指导下陆续启动，如普陀区曹杨街道、万里街道已率先开展街道层面更新规划编制，有入选市代表性更新项目的曹杨环浜整治，万里街道实施的“绿行万里计划”，以及横港示范段先期试点项目；长寿街道内的A5街坊更新，秉承社区更新理念及要求，打造集约复合化的“一站式”服务型社区；融合众创办公、高尚居住、品质公寓、社区公共服务设施、社区商业休闲等多功能于一体；石泉街道B1街坊更新，融合体育功能、文化娱乐功能、工会服务功能、社区服务功能，打造普陀区“活力光新”文化体育新基地。
5规划反思
从规划的实施成效看，虽然在规划初期为区和街镇层面确定了更新目标、方向和项目库，但规划的实施具有阶段性，更新目标的均衡布局、精准施策并不能代表实施过程中的效果，需要定期对更新工作进行评估，对与目标差距较大的现象，即时纠正优化更新策略，并进行更新时序、空间尺度、建设标准、设施规模等方面的动态调整。再者，空间更新与社会治理还应有更紧密结合，将社区多个治理主体需求的结构、层次、形式、内容变化纳入统筹考虑，保障基本生活需求同时满足高层次需求、突破公共需求聚焦个体需求，真正提升市民生活幸福感。最后，城市更新更多关注用地空间的更新改造，还应关注城市资源的更新，例如很多低效使用的建筑空间资源，是本次更新未曾涉及的板块。
参考文献
[1]沈高洁上海社会治理新常态下的社区规划机制研究[A]；新常态：传承与变革——2015中国城市规划年会论文集（11规划实施与管理）[C]；2015年
[2]刘艳丽，张金荃，张美亮.我国城市社区规划的编制模式和实施方式[J]．规划师，2014，（1）：88-93．
[3]陈家喜.反思中国城市社区治理结构——基于合作治理的理论视角[J].武汉大学学报，2015（1）
[4]王名，蔡志鸿，王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理，2014（12）