周鹤（平顶山市审计局河南平顶山467000）中图分类号：F23文献标识码：A
《中华人民共和国招标投标法》于2000年1月1日起开始施行，标志着我国规范招投标行为的法律制度正式建立。一系列的规范建设项目招标投标行为的法律、法规及规章也随即先后出台。事实证明，采用招标投标方式采购工程建设项目在有效提高资源配置效率、保证工程质量、加快工程进度、降低建设成本等方面起了一定的作用。但在对招投标程序的审计过程中，笔者发现：由于招投标阶段法律体系存在的重叠交错、缺位、执法主体混乱等情况，不能对招投标行为进行完全有效的监管和规范。具体如下：
一、招投标阶段法律体系现状
（一）法律体系的混乱造成了监管职能的交叉重叠
目前招标投标相关的法律法规、规章以及管理办法等文件，分别由全国人大、国家相关部委、地方人大及政府各级行政主管部门来制定，涉及了不同的执法主体和监管单位。例如同一法律位阶下的《政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》出现双轨并行的局面，根据两部法律及其体系，监管单位分别为财政部门和建设、交通、铁路、水利等行政主管部门负责；在招标的适用范围方面，强制招标范围和具体标准由国家发改委制定并经国务院批准而政府采购的采购目录与采购限额按预算级别分别由国务院与省级人民政府授权制定。各执法主体和监管单位的角度和立场不同，同时受部门利益影响，造成实际上的政出多门、条块分割、部门垄断，降低了法律的约束力，致使执行不到位。审计人员也常常面临着对发现的问题适用哪一部法律、移交给哪一个部门的困惑。
（二）我国政府招投标法律体系不够完善造成无“法”可依、执法缺位
虽然国家出台了众多的规范招投标行为的法律法规，但还是存在一些不够完善的地方。这些监管漏洞为业主滥用职权和不法建筑承包商留下了“回旋”的余地，也使监管人员处于进退维谷的尴尬境地。首先，由于法律方面的缺位问题，可以全过程、全方位监督招投标的审计人员有发现问题的权利却缺少处理处罚权，发现的问题往往只能移送到其上级主管部门，监管效力大打折扣；其次，法律虽然规定了强制招标的范围，但对不适用公开招投标的工程及工程中所包含的货物和服务在进行采购时应选用哪一种采购方式没有做严格的规定。过度自由的决策权使某些业主千方百计将工程项目化整为零、便于暗箱操作；第三，对工程前期的招标代理、勘察设计、监理等服务进行市场选择的范围太小，对这些服务的行为和绩效不能有效监管。在中小型工程项目中，这些服务的收费一般都在50万元以下，在强制招标的范围以外。大量的招标代理、勘察设计、监理不是通过市场而是通过和业主的关系“揽到活”，其结果是这些对工程质量和造价有重要影响的服务的质量无法得到保证，给业主造成的损失也未能追究，甚至一些招标代理利用自己招投标方面的知识编造资料，为业主暗箱操作大开方便之门。
（三）下位法与上位法的冲突和抵触造成相关法律形同虚设
我国《招标投标法》对投标人的违法行为所给予的行政处罚种类和幅度分别是：其一是罚款，其二是没收违法所得，情节严重的一年至二年内被禁止参加招标的项目的投标资格。这里的禁止交易，法律所赋予行政主体的自由裁量权的幅度是一年至二年，不能超过二年，且必须是违法行为情节严重的才能实施禁止交易。而对于同一违法行为，根据财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十四条规定，投标人应该同时被处罚款、列入不良行为记录名单、在一至三年内禁止参加政府采购活动等行政处罚，行政规章赋予行政主体享有一年至三年内的自由裁量权，且不需要具备情节严重。显而易见，这是违反了法律羁束规定。由于行政处罚内容违反法定权限，一旦被行政处罚者诉诸法律，将会产生不利于行政主体的法律后果。
（四）在具体操作细节等方面的法律法规不够完善，缺乏可操作性
首先，《招标投标法》虽然禁止把工程项目化整为零规避招标，却没有明确标段的划分标准及原则，这就出现了工程项目中总有一些分项工程可以不通过公开招投标；其次，要求评标专家公平、公正，却没有对其行为公平、公正性的考量标准；第三，对招投标中违规行为的实名制举报制度也使不少因为害怕得罪业主的人望而却步。法律的缺陷使权力寻租者找到可趁之机，严重影响了正常的招投标秩序。
二、招投标体系现状原因分析
出现上述问题的原因有很多方面，但主要还是由于政府职能改革滞后，缺乏统一监管体系造成的。另外，由于利益的驱使，官员和权力进入本应公开的交易市场，使招投标仍然成为腐败的高发区。规范和完善招投标阶段法律体系，保证建设资金投资效益已是迫在眉睫的事情。
三、怎样规范完善招投标体系
规范和完善招投标法律体系需要多部门、多方面的协调和配合。对此，笔者认识如下：
（一）尽快解决《招标投标法》与《政府采购法》之间的矛盾和冲突，合理划分各部门的职责范围，建立统一的监管体系，使监管形成合力。
（二）进一步建立健全地方有关规章制度，取消和修改与上违法冲突和矛盾的地方，制定科学规范的部门规章和行业规范，使监管更加科学，更具可操作性。
（三）建立健全信息公开制度，完善专家信息库及企业信用信息库的建设，利用公开的网络平台公开招投标及评标信息，使招投标过程公开透明地处于公众的监督之下。
（四）建立招投标程序的事后评估和责任追究制度，对招投标的绩效进行评价并计入专家信息及招标代理信息库和企业信用信息库，如果发现问题要对相关责任人严管重罚。
（五）培育创新意识，在招投标程序中引进电子评标、网络评标等科学先进的评标办法。只有与时俱进，才能制定出适应社会主义市场经济发展的监管制度。
规范完善的法律体系是规范监管行为、培育公平、公正、竞争有序的招投标市场的利器。我国正处在经济建设的高速发展时期，为了确保建设资金安全、合理、有效的使用，规范完善招投标阶段法律体系刻不容缓。