李建斌[1]2004年在《公用事业发展中的债务融资安排》文中指出随着公用事业的快速发展,传统的公用事业融资体制严重阻碍了公用事业进一步健康、快速发展的步伐。由于制度上的限制和思想观念的束缚,我国公用事业上市公司一直稳定地偏好股权融资这一外部融资方式,债务融资方式没有得到足够的重视。如何完善资本结构,降低资本成本,实现公用事业行业利益最大化,已成为摆在公用事业面前的重大课题。 本文通过介绍国内外公用事业行业的投融资经验,并从公用事业的产品和支出性质等方面论述了城市建设举债的理论基础。根据城市建设举债理论,以美国公用事业举债的实践为参照,从融资结构和负债规模占GDP的比重两个方面进行分析,提出公用事业债务融资的适度规模。在此基础上,本文介绍了目前各种主要的债务融资工具并对其进行比较、分析,最后提出符合公用事业运营特点和收益特征的债务融资安排,即“做大债券融资的规模,并将它作为筹集公用事业建设资金的主要方式;积极争取国际金融组织贷款、外国政府贷款和国内政策性贷款;灵活利用集合委托贷款和信托投资;逐步降低对商业性贷款的依赖,减少商业性贷款大量进入公用事业建设的潜在风险。最后本文对促进债务融资方式的发展提出政策建议。
盛和太[2]2013年在《PPP/BOT项目的资本结构选择研究》文中研究表明PPP/BOT项目公司资本结构的选择直关项目的实施效率，其主要考虑有：如何准确把握资本结构的影响因素，合理选择项目的发起人（即投资者），合理确定项目公司的股权结构和债务水平等。目前，国内外关于PPP/BOT项目资本结构选择的系统性研究较少。我国基础设施和公用事业建设需求庞大，全面梳理和构建出PPP/BOT项目资本结构选择的框架，将极大提高私人方（发起人）、公共方（政府）、放贷方（银行）等方面的项目运作效率，促进实现各方的最佳价值。论文首先通过文献调研、理论研究和国际典型案例分析，总结了PPP/BOT项目资本结构选择的研究背景、现状和不足，梳理了PPP/BOT项目资本结构的相关理论，归纳了国际PPP/BOT项目资本结构选择的特点、经验和教训，在此基础上，指出了PPP/BOT项目的资产特征与发起人能力需求、影响因素、投融资行为、股权结构、债务水平等是本文研究PPP/BOT项目资本结构选择的重点。其次，通过文献调研、国内典型案例分析、问卷调研等，调查了我国PPP/BOT项目资本结构选择的实际情况，总结了不同项目类型对发起人关键能力需求的差异，指出了对PPP/BOT项目公司而言，金融机构和政府的态度、确保股东控股地位、控制财务风险和平衡委托代理成本等是资本结构选择的重要影响因素，同时指出了我国债务融资渠道单一、权益资本短缺、直接融资渠道受限等现状，这些结论，为后续研究PPP/BOT项目公司的股权结构和债务水平奠定了基础。之后，论文重点研究了资本结构之“股权结构”和“债务水平”两方面内容：通过梳理PPP/BOT项目的潜在股东构成，基于委托代理理论一般原理，推导出了3类项目（固定资产投资类、核心设备技术类、综合运营管理类）在2个阶段（发起阶段、运营阶段）合理股权结构的“两阶段”选择和调整方法；通过梳理PPP/BOT项目的基本债务特征，基于财务原理、AHP思路和熵权理论，提出了发起人、公共方和放贷方等3方利益目标下的资本结构-债务水平：“提出初步方案—筛出建议可行方案—综合评价最优方案—动态调整与优化”的“四步法”选择流程。最后，综合上述研究成果，论文构建了一套相对完整和系统的资本结构选择框架，即“评估影响因素—确定股权结构—确定债务水平—调整优化股权结构—调整优化债务水平”的“五步法”框架。为提高研究的可应用性，论文还总结了具有可操作性的资本结构选择和政策优化建议，如合理调整我国的资本金制度等。
王志浩[3]2016年在《央地关系视角下的中国地方政府债务扩张》文中认为财政是国家治理的基础和重要支柱,财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。财政制度安排体现和承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系。在复杂的央地关系中,围绕财政-税收展开的权责斗争,一直处于焦点问题的前列。可以说,一部国家改革史,就是一部波澜起伏的财政史。在中央与地方的关系上,建国以来有过多次“收权—放权”的循环。当过度放权导致经济秩序混乱、不利于管控时,中央就倾向于收权整顿；反之,因集权过度而导致经济结构僵化、流动性低而导致社会发展放缓时,中央就重新放权以搞活市场。尽管有“一收就死,一放就乱”的各种批评,但这些举措仍使得20世纪90年代中期以来的国民经济总体状况呈现出稳步增长的态势。自1994年中国实行分税制改革后,中央政府重新夺回经济话语权,而地方财权大大缩水。受市场化改革驱动,地方政府建设热情高涨,但建设资金需求与可用财力之间的差距不断扩大,迫切需要拓宽融资渠道,增强投资能力。而国家《预算法》一直没有赋予地方政府举债权。在这一现实矛盾下,诸多地方政府绕开法律红线,通过银行信贷、债券、信托、理财、资产债券化、融资租赁等多种渠道寻求资金支持,事实上形成了政府的强大举债能力。无论对于中央还是地方政府,地方政府债务都是一把双刃剑。一方面,地方政府通过融资筹集到大量资金,成为经济建设和城乡发展的显着推进器,地方繁荣与活力的累加,客观上也做大做强了中央政府的实力与底气,中央乐见其成；另一方面,融资规模的快速扩张,使得地方财政风险日益加大,中央兜底的意愿下降,困难凸显。最终,在经济下行和结构转型的新常态下,中央政府开始强力约束地方债务扩张,并通过多种政策组合,试图重建央地财政关系,实现治理体系和能力的升级换代。本文正是试图从央地关系的核心视角,来重新理解20世纪90年代以来地方政府债务扩张的事实,理解贯穿其中的制度约束、行动选择和治理逻辑。就理论关切而言,本文的重心不是描绘当下地方政府债务的确切规模以及治理路径,而是其背后央地关系的演化和博弈逻辑。在研究方法选择上,本文主要采用经验分析与规范假设并重、解释为主而解读为辅的演绎推理方法以及多阶层—多偏好的行动逻辑观察方法。本文遵循事实与学理互证,单视角与多视角迭加,历史与现实并重,宏观思考微观切入、微观进去宏观出来的多元化思考模式,层层追问,力图在理论研究和对策应用上皆有斩获。同时,本文尽力节制习见的善恶价值判断,不对地方债务的发生及规模进行道德审判,而是回到历史和事实本身,梳理央地关系的行动逻辑及其动力机制,将地方政府债务的发生与防控,还原为现实世界的多因素复杂互动。在研究策略选择上,本文试图将财经事件与社会变革整合研究,将地方债务的生成逻辑拓展到更广阔的学理空间中。现有的研究主要集中在两大部分,一是政府债务规模的分析,多由财政或经济学研究者完成；二是债务风险应对的应用分析,多由实务政府工作者完成。本文希望通过政治学视角的介入以及基于对历史、制度和各方行动逻辑的梳理分析,能够丰富和拓展对这一议题的理解,探讨建立跨学科综合视野的可能及路径。在写作结构上,本文做了一些尝试,将改革历程与博弈过程融合,通过文本安排来呈现某种动态结构,用“找钱-分钱、缺钱-借钱、借钱-赚钱、邀功-赖账、土地-信用、脱缰-重构”这六组核心概念,重新建立了理解地方政府债务从早期到后期,从小借小用到可能失控的分析框架。这六组概念既勾画了地方政府债务发生的时间顺序和空间格局,也提供了理解这种格局的制度动因。“找钱-分钱”是财政问题中央地关系的核心；“缺钱-借钱”诠释了借债兴起的早期逻辑；“借钱-赚钱”则是地方政府从被动转向主动的扩展行动；“邀功-赖账”形成了借债的内在动力；“土地-信用”则构成了债务做大的外在支撑；“脱缰-重构”给出了中央政府对地方债务的判断及其治理路径。这六组核心概念表现出的时空-结构张力,构成了本文解剖地方政府债务的央地视角。全文除绪论外,共分为八章。第一章是文献回顾与述评,梳理了政府债务学术研究的西方脉络,展现了中国学术界对地方政府债务的理论探寻,还带入了央地财经高官的政策表态。第二章是学理基础,辨析了从央地视角解释地方政府财政行为的四种经典理论,包括“收权-放权”策略调整的改革视角、地方政府相互竞争的激励视角、财政联邦主义的分权视角和实验主义治理的实践视角。第叁章以“找钱-分钱：财税改革中的央地博弈”为题,再现了1993、2001年一大一小两次财税改革的时空背景,运用亲历者回忆录的素材,对地方政府两次作弊的典型案例,勾画了央地博弈的鲜活画面。第四章以“缺钱-借钱：分税制与早期债务的形成”为题,着重回答了早期乡镇债务兴起的逻辑。第五章以“借钱-赚钱：融资工具创新与地方债务走高”为题,将经济改革新时期的地方债务激增,理解为融资工具创新。第六章以“邀功-赖账：地方政府债务攀升的正反激励”为题,对地方债务攀升的官僚集团行动给予了学理解释。第七章以“土地-信用：地方政府债务的杠杆放大”为题,描绘了地方债务最终走到惊险高度,依靠的是城市化进程中的土地财政和政府效用,它在释放治理风险的同时,也为中国发展和城市焕然一新做出了重要积极的贡献。第八章以“脱缰-重构：债务治理中的央地关系新格局”为题,解读单一制架构的中央政府如何在逆境下挽回局面的出牌路数。最终的结语,简要讨论了驱动中国经济奇迹的竞争性地方政府,走到了由盛而衰的新拐点。针对地方政府债务存在的风险问题,本文认为需要在以下几方面进行努力：改变中央与地方财权与事权不对等的局面,争取做到权责相匹配；完善官员考核与激励机制,打破GDP至上论；不断拓宽地方政府合法举债渠道,授予地方政府以发债权,保证投融资机制健康运转；规范债务管理机制,完善监督机制,实施预算硬约束,将地方政府债务纳入预算管理。
黄九聆[4]2015年在《减轻政府债务压力研究》文中研究说明政府债务压力与一个经济体的经济供给能力息息相关。研究经济增长,短期看需求,长期看供给。经济供给能力是经济体长期经济产出能力的体现,取决于投入要素——资本存量(K)和人力资本存量(H)的增长速度,以及要素投入综合效率——全要素生产率(TFP)的增长速度。本文从我国的宏观经济供给面的视角,根据索罗模型以及内生增长理论,测算了我国自1978年以来资本存量、人力资本和全要素生产率对经济增长的贡献情况,以及近年来我国的资本投资回报率的变化趋势。通过分析我国“十叁五”期间人力资本和全要素生产率变化趋势,推算在不同的GDP增速要求下,我国应当增加的固定资产投资数量。同时,在对房地产、制造业、基础设施建设等固定资产投资需求较大的叁大领域的分析基础上,预测“十叁五”期间我国为了达到相应的GDP增速目标,政府及公共事业单位需要增加的基础设施固定资产投资数量以及可能承受的政府债务压力情况。其中,政府债务的口径主要包括显性直接债务和显性或有债务两类,政府债务压力以政府债务规模和政府债务余额占GDP比重两个指标进行判断。从国际经验上看,以日本为例,1990年以来,长期极低的总和生育率对日本的人力资本增速造成了很大的负面影响,“僵尸企业”问题、企业和政府债务率过高带来了长期的资产负债表衰退困境,1990年代的全要素生产率显着低于1980年代,严重影响了日本的经济供给能力,日本经历了长期的GDP规模增长乏力。近年来,因政府债务问题备受关注的“欧洲五国(意大利、爱尔兰、希腊、葡萄牙和西班牙)”同样也面临着人力资本和全要素生产率增长缓慢的困境,在社会福利负担沉重和税收增长乏力的双重夹击下,政府债务危机爆发。改革开放叁十余年以来,1984年的农村承包经营制建立、1992年社会主义市场经济建设目标确立、2001年加入WTO等重大制度红利与我国强劲的人口红利相互迭加,全要素生产率在2007年以前平均增长水平较高,我国经历了叁十年的超高速增长繁荣。然而2008年以来,我国经济发展过程中的结构性问题逐渐显现。我国总和生育率偏低,人口红利消退,2012年开始我国15-59岁人口的数量首次出现了绝对下降,2015年农民工数量首次接近0增长,劳动力成本大幅上升,加上土地、环境等综合成本的迅速飙升,人力资本和全要素生产率的增速趋于下降,实体经济的投资回报率下降,私人投资意愿大幅下降,经济增长潜力面临大幅下滑趋势。在“2020年GDP比2010年翻一番”的目标指引下,为了保证GDP增长7%-8%,我国各级政府通过提升资本存量K的增速,即加大固定资产投资的方式来实现经济增长,加剧了实体经济投资回报率大幅下降、多行业的产能过剩、政府债务规模上升过快等一系列结构性和长期性问题。2008年底到2010年的经济刺激政策以及2013年以来的系列刺激政策,我国政府债务规模上升较快。李扬、渣打银行、项怀诚等推算的政府债务数据均高于审计署的审计结果。本文测算我国2014年底政府债务约为41.826万亿,其中中央政府债务为13.19万亿(国债+铁路总公司债务),地方政府债务为28.636万亿(城投债、基建信托、平台贷款、BT垫资等),略少于中国社科院李扬团队测算的30.28万亿。“十叁五”期间,GDP潜在增长力下行和GDP增速目标偏高都将对我国政府债务压力产生重要影响。一是全要素生产率和人力资本增速难以大幅改善,我国的经济增长仍过于倚重固定资产投资。重大科技革命的可能性很小,重大改革红利释放至少要等到“十叁五”后期。二是投资回报率提升空间有限,对政府收入形成负面影响。从经济周期角度看,目前世界经济正处于康德拉季耶夫周期和库兹涅茨周期的下行期,固定资产投资的回报率难以出现较大起色,税收增长和土地财政收入的稳定性仍受到不利影响。叁是多数城市的房地产和制造业不景气,受到投资回报率偏低、投资回报期限长的影响,在基础设施建设中引入社会和私人投资者的难度将进一步增加。政府和公共事业单位将继续成为保GDP增长的主力军。四是“十叁五”期间若设置过高的GDP增速目标,将带来过大的政府债务压力,不利于控制债务风险和提高增长的质量。在上述研究的基础上,本文测算了“十叁五”期间的财政收支和人力资本增长情况,假设了全要素生产率较快、中等和较慢叁种可能的增长情况,预估在四种不同的GDP增速目标路径下,政府必须承担的基础设施投资情况以及由此产生的政府债务压力。根据本文的测算,当经济增速目标设定较高,比如6.5%-7%,全要素生产率偏低时,固定资产投资的需求量增长较快,政府债务压力过大；当经济增速目标设定较低,全要素生产率提高时,固定资产投资的需求量相对降低,政府债务压力偏小,甚至可以在“十叁五”后期小幅提高GDP增速目标,实现GDP增长的“先低后高”及其增长品质的提高。简言之,全要素生产率和人力资本是经济供给面中两个重要因素,决定经济增长的速度和质量,同时也是影响政府债务压力的最重要因素。未来五到十年,我国经济不应该设置过高的GDP增速目标,防止继续恶化经济供给能力,降低潜在经济增长水平,甚至引发政府债务的系统性风险爆发。相反,建议从优化经济供给面入手,着力解决政府“越位”和“缺位”问题营造更加公平、透明和高效率的创业和投资环境,着力降低社会综合运行成本、提高全要素生产率和人力资本,推动投资回报率提升,降低政府债务风险,实现集约型和包容型增长。
刘尚希, 赵全厚, 孟艳, 封北麟, 李成威[5]2012年在《“十二五”时期我国地方政府性债务压力测试研究》文中认为"十二五"时期地方政府性债务的风险压力与地方政府存量债务、公共投资的资金需求、地方政府投资能力、中央与地方事权与财力匹配格局以及政府与市场公共投资边界调整等因素密切相关。本研究报告围绕"十一五"时期存量债务影响、公共投资需求、公共投资能力叁个方面对"十二五"末债务余额、债务率、偿债率等指标进行定量测算。文章对"十二五"时期我国地方政府债务压力状况,从四种情形分别进行了测算:(1)经济增长视角下债务动态测试;(2)中央与地方支出格局调整债务压力测试;(3)政府与市场边界调整对债务压力测试;(4)养老保险缺口资金显性化债务压力测试。根据测算结果,"十二五"时期我国地方政府性债务风险虽然总体可控,但部分指标揭示出债务压力持续走高,形势不容乐观,有必要多管齐下、疏堵结合,从制度建设、体制机制和政策管理等方面入手,缓解地方政府性债务风险压力。
陈旭东[6]2006年在《上市公司债务融资与公司治理》文中研究表明莫迪格利安尼和米勒(Modigliani and Miller,1958)提出的MM定理认为,在完善的资本市场条件下,企业不同融资方式的选择与企业的价值无关。但是,由于在现实的市场中交易成本大量存在,MM定理成立的假设前提与现实不符,企业选择不同融资方式的融资决策不可能与企业的价值无关。企业债务融资决策影响企业的价值,乃至社会资源的配置效率。本文运用信息经济学、委托代理理论和不完全契约理论等现代微观经济理论,结合财务学、管理学、政治经济学和法学的基本知识,采用实证分析、规范分析与比较分析等多种研究方法,从代理成本、信息不对称、产品市场竞争等角度对上市公司债务融资的治理效应进行分析,进而讨论了债务融资实现治理作用的制度安排。本文的主要观点简单归纳如下:融资结构与公司治理相互影响、相互制约、相互促进,二者之间是一种共生与互动的关系;债务主要通过契约的限制性条件的硬约束实现公司治理,而其公司治理效应的有效实现又以企业的债务履行机制,债权人监督企业的能力与动力,以及各种债务融资契约的协调配置为条件;企业投资所需部分资金通过债务融资契约方式取得是抑制经营者道德风险,进而降低股权融资契约代理成本的有效途径,通过企业债务融资契约的合理安排,能够降低债务融资契约的代理成本,进而降低融资契约的总代理成本;我国上市公司没有通过债务融资政策克服投资不足与投资过度问题,与优序融资理论的观点不符;债务融资比例的选择需要在产品市场竞争与财务杠杆效应之间进行权衡,产品市场竞争程度低,采用高财务杠杆政策;而竞争性行业的企业,采用低财务杠杆政策,通过分析发现,我国上市公司的财务杠杆特征与以上观点不符;加强债权人的法律保护是提高上市公司债务融资治理作用的基本保证,只有保护债权人的法律完善且执行有效时,才能很好地保护我国债权人的利益。
易宇[7]2015年在《中国市政债券运行的制度研究》文中研究说明城镇化是解决城乡差距的根本途径。改革开放以来,我国市政建设投入快速增加,城镇化建设取得突飞猛进的发展。城镇化表现为城镇居民数量规模的不断增加和扩大,意味着城镇居民居住环境和生活水平的不断改善和提升,相应地,决定城镇承载能力的市政基础设施和公共服务,其数量和质量方面的需求也会进一步提升,这就要求进行大规模的市政项目建设。市政项目建设,离不开前期大量的资金投入。在我国现行政府预算和财政税收体制下,因市政项目建设而产生的地方政府债务,引发社会各界的关注,担心其债务规模过大引发偿债危机；另一方面,坚持新型城镇化道路、改善城镇居民生活质量,又要求地方政府作为市政项目建设者提供更多更好的市政基础设施和公共服务。市政项目本身具备的“经济性”与“公益性”二元属性决定了其运行机制的复杂程度。学界对于政府是否应该开展经济性市政项目、市政项目如何投融资、债券融资是否更优等重要问题,众说纷纭。随着各国政府的实践,经济性市政项目也可以由政府提供这一既成事实逐渐深入人心。当然,市政项目融资方式多种多样,如中央政府预算拨款、政府企业融资、以“PPP”为代表的公私合作以及市政债券等。其实,并无“放之四海皆准”的市政项目融资方式。只能说在某一发展阶段或特定经济环境下,需要选择最合适的市政项目投融资方式。尽管我国没有正式推出市政债券,但是在财政分权和分税制的宏观财政体制下,我国地方政府以多种形式开启了“市政债券”融资的先河,形成了具有中国特色的市政债券,或者可以称之为“中国准市政债券”,主要包括地方政府融资平台发行的债券(即城投债)以及地方政府债券。一般意义上的“城投债”、地方政府债券与市政债券究竟是怎样的关系?这是学界一直争论不休的话题。本文通过对比分析,提出中国准市政债券应将城投债和地方政府债券纳入统一范畴。为了对国内外市政债券运行机制进行全面的比较与借鉴,文章选取了市政债券运行机制中的几个重点要素——法律与监管、发行主体、发行、投资人与二级市场、信用风险控制等加以分析。尤其运用国际比较分析的方法,对美国、日本、德国等发达国家市政债券中诸多要素,与中国的实际情况进行对比。文章从制度经济学的角度分析了各国体制的不同是造成各国实际做法差异的原因。一个国家的政治体制、财政经济制度等诸多因素都造成了其市政债券运行机制的差异。作为处在社会主义初级阶段的发展中国家,中国推行市政债券必定要结合自己的国情。研究美国、日本等国家的市政债券运行机制,有助于我国在向市场经济转轨中吸取经验、少走弯路。任何脱离国情和实际的研究都是空中楼阁,市政债券也是如此。本篇论文的出发点和落脚点都是市政债券发展的实际情况对我国的具体借鉴。在本篇论文的最后一章,笔者尝试为我国市政债券运行机制的构建和完善提出自己的政策建议。在宏观顶层设计方面,要明确收益债券和一般债券的定位、理顺监管机制、完善法律制度、强化市场约束以及完善问责机制；在中微观制度运行方面,要关注发行主体的界定、选择适合的承销发行方式、培育投资人及二级市场以及加强信用评级与增进；在配套改革方面,我们既要深化分税制改革、明确地方政府财权,又要进一步转换政府职能,加强地方政府信用建设。
黄芳娜[8]2011年在《中国地方政府债务管理研究》文中研究说明改革开放30多年来,中国的各项事业取得了快速发展,与此同时,各地方政府也累积了大量的债务。从现实来看,由于地方政府债务的渠道、种类、形式比较复杂,统计口径不统一,特别是地方融资平台的债务对政府性债务和企业性债务的划分不明确,加之地方政府债务信息不透明,因此,我国地方政府债务的规模一直以来还没有统一的数据。但是从各方给出的数据来看,现阶段的中国地方政府债务规模已经十分庞大。2011年3月1日起,国家审计署18个特派办和37家地方审计机关,开始了对31个省(区、市)和5个计划单列市政府性债务的全面审查,有望摸清地方政府的债务规模。中国地方政府债务问题已经引起了决策层和国内外经济学家的高度重视。早在2010年8月,财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行和银监会四部门就联合部署了地方政府对融资平台公司债务进行全面清理的工作。国务院总理温家宝2011年3月5日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上所作的政府工作报告中指出,2011年将对地方政府性债务进行全面审计,实施全口径监管,研究建立规范的地方政府举债融资机制。国内外经济学家也纷纷就中国地方政府债务的规模、结构、风险、成因和对策等问题进行深入探讨。加强地方政府债务管理,防范和化解债务风险,是确保国家经济社会持续、健康、稳定发展的重要事情。中国地方政府债务管理研究具有重要的理论意义和实践意义。理论意义表现在,对地方政府债务管理的研究,有助于推动公共财政理论研究的深入和发展,同时也是丰富和完善公共管理理论的重要环节。实践意义表现在：有利于控制和防范地方政府债务风险；有利于进一步界定政府和市场的关系,正确而充分的实现政府职能；有利于提高政府信息透明度,而信息的公开又能促进政府的公共管理水平。加强地方政府债务管理,应该从理论上充分认识到地方政府债务的效应,地方政府债务既具有积极效应,又具有消极效应。作为地方政府债务管理来讲,在实践中应该充分的发挥地方政府债务的积极效应,避免消极效应的产生。现阶段中国地方政府债务管理的现实是：从举债权限管理来看,地方政府仍然没有被赋予自主发债的权利；从预算管理来看,仍然有大量的债务游离在预算体制之外；从规模控制来看,地方政府尚未建立适合中国国情的规模控制机制；从风险管理来看,还没有健全风险预警机制；从信息披露来看,尚未完全公开地方政府举债情况,等等。这些都是当前中国地方政府债务管理的不完善之处。从目前各地提出的“十二五”规划来看,地方政府的投资驱动力还将使得其负债水平进一步上升。可以看出,一方面,地方政府仍然有大肆举债的动力,另一方面,中国地方政府债务管理体系不完善。地方政府债务已经成为全世界一个普遍的问题,各国政府正在加紧制定相应措施解决这个问题。在中国地方政府债务管理体系建设中,借鉴国际经验无疑应当作为重要的方法加以运用。本文选取新西兰、澳大利亚、美国和日本这四个国家作为比较的研究对象,其地方政府债务管理的经验可以为加强我国地方政府债务管理提供一些启示：应该借鉴这些国家的经验,建立完善的地方债务管理体系；我国在财政体制上和日本具有相似性,应该借鉴日本的经验在发行地方债时先实行审批制,待时机成熟后再实行协议制。根据现阶段中国地方政府债务的现状及债务管理的现状,并借鉴国际经验,可以得出结论：为了防范和化解地方政府债务风险,建立健全地方政府债务管理体系已经成为当务之急。本文提出了具体措施,包括：举债权限管理,认为应该赋予地方自主发债权,并且根据各地方政府的综合信用评级,来规定不同等级的地方政府在自主发债方式、规模等方面的不同限制；规模控制管理,认为国际上通行的地方政府债务的规模控制指标尚存在缺陷,提出了适合中国国情的规模控制指标,并推导出最适债务规模模型；预算管理,列举了一些地方政府在债务预算管理方面的实践,并指出现行的债务预算尚不完善,对建立债务预算管理制度提出了相应的建议措施；风险预警,构造了综合债务风险预警模型,与传统的风险预警模型相比,指标选取更加科学、规范、实用和简便；债务信息披露制度,研究了债务信息披露制度的内容,并提出了具有经济分析意义的资产负债平衡表；债务监管机制,提出将政府债务统一归口财政部门,并加强财政监督,制定《财政监督法》,将财政监督上升到法律层次。加强审计监督,认为审计部门应该归入人大领导；债务偿还和化解机制,应该建立偿债准备金制度,明确偿债责任,积极化解存量债务。另外,建立健全地方政府债务管理体系,还要完善与地方政府债务管理的一些相关措施,主要包括进一步明确政府与市场的关系,转变政府职能。划清政府财政支出的范围,按照新公共服务理论的指导,遵循科学发展观,建立服务型政府。优化政府组织结构,创新考核机制；继续深化财政体制改革,明确各级政府的财力和事权,完善转移支付制度；完善地方投融资体制等等。
周芬[9]2015年在《PPP公共采购法律规制的理论与政策》文中进行了进一步梳理在强调充分发挥市场机制在提供公共服务中的作用和新城镇化建设迅猛发展的背景下,PPP模式在中国已经被广泛应用于基础设施、公用事业和社会服务提供等领域。伴随着PPP浪潮的发展,相关政府部门已经认识到了能动的法律环境对于PPP发展的重要性,因此已经制定了与PPP有关的部门规章和规范性文件。但是现有的法律规制框架并不足以为PPP的发展提供充分的法律确定性,不足以为实现物有所值目标提供良好的规制基础。从PPP的国际立法经验来看,如何将PPP的特征与公共采购法律规制相结合是针对PPP立法规制过程中的一个关键问题。传统公共采购法律往往以传统采购方式作为规制对象。但随着采购方式发展到PPP这种高级模式,公共采购法律如何实现现代化才能适用PPP这种采购模式的需求是值得探讨的问题。针对PPP公共采购法律规制的研究也将反哺于公共采购基本理论研究。为此本文选择以已有的经济学、公共管理学研究成果以及相关国际组织的政策性文件和主要国家的PPP立法为基础,分析PPP的基本理论问题,并结合公共采购法律规制的基本理论,梳理出针对PPP模式进行公共采购法律规制的过程中应当重点考察的立法政策要点。鉴于欧盟主要成员国(如英国、法国)是PPP模式的先导者,这些国家关于PPP公共采购规制的良好实践已经通过多轮法律的修订体现在了欧盟最新颁布的公共采购指令体系中,因此本文进而以欧盟针对PPP的公共采购规制经验为例,分析欧盟如何针对上述重要立法目标进行回应。并基于理论梳理和欧盟案例研究的成果,针对中国规制PPP的问题进行分析并提出了可借鉴的经验。本文的创新性在于,与已往文献不同,本文认为,PPP模式本身应该成为与传统公共采购相区别的独立的研究对象;本文认为,PPP模式的法律概念、基本特征是任何ppp立法的基础,并在对PPP的基本概念、特征、类型化、本质和核心机制,及公共采购规制基本理论的基础上梳理针对PPP进行公共采购规制的重要立法政策问题。笔者系统性的提出了在针对PPP模式进行公共采购法律规制的过程中应当重点考虑的政策问题,即针对PPP进行公共采购规制规则之间的协调性、规制目标的包容性、规制环节的扩展性、规制规则的灵活性。这些问题将影响针对PPP进行公共采购法律规制的有效性,最终影响到能否实现政府运用ppp模式的目标。此外,欧盟刚刚结束新一轮公共采购指令体系的修订,中国针对ppp模式的规制也正处于发展初期,因此针对这些新对象进行系统化研究也是本文的新颖性之一。经过研究本文认为,针对ppp概念和类型化进行界定是对其进行公共采购规制的基础。ppp作为高级的、复杂的采购形态,与传统公共采购相比较其具备以下几个方面的不同:(1)存在着公共部门实体向私人部门实体转移风险;(2)引入了私人部门融资;(3)可能存在着使用者付费、政府付费或者政府与使用者付费相结合的多种付费主体;(4)在付费方式方面,实施以绩效为基础的付费方式;(5)合同周期长,存在着长期契约型合作和制度型合作(或股权型合作)两者合作方式。在针对ppp进行界定和类型化的过程中应当将传统公共采购与ppp之间的区别要素,与公共采购法律规制的一般规制要素相结合。一般而言,可以根据公共部门是否进行了股权融资以及伙伴关系的特征要素,将ppp划分为纯契约型ppp和股权合作型ppp;可以根据付费主体与风险转移要素将纯契约型ppp划分为政府采购型ppp和使用者付费型(特许经营型ppp)。最近欧盟ppp法的发展也正是以此来确立不同的ppp法的规制对象及各个ppp法的适用范围。ppp模式由于涉及到了政府通过直接授予公共合同而提供公共服务的行为,因此应当受到作为公共市场交易规则的公共采购法律框架的规制。以竞争机制为核心的公共采购法律框架,可以在提供法律确定性的前提下促进ppp模式实施过程中公平与效率之间的平衡,从而可以更好地促进ppp模式物有所值目标的实现。例如,通过竞争机制可以降低ppp项目的全生命周期成本;通过竞争维护公共利益和消费者利益;通过竞争维护特定公共采购市场的良性发展。但是与此同时ppp模式的特征也给予传统公共采购法律规制带来了挑战。首先,由于ppp模式的复杂性从而导致了竞争机制在实施过程中引起了争议,例如引起交易成本增加、耗时长、有效竞争不足等。因此,在计划ppp项目的过程中需要考虑到市场竞争状况,尽可能使得ppp的规模能够形成有效竞争;其次,通过透明度、平等和非歧视、程序效率、采购人裁量权之间更好的平衡来实现ppp采购过程中公平与效率之间更好的权衡;处理好物有所值、公共政策目标及市场开放目标等不同采购目标之间的关系。再者,ppp模式的不完全契约特征导致再谈判问题已经成为了ppp模式运行过程中普遍存在的现象。因此需要在预料到再谈判发生可能性的前提下,事先进行最优的契约安排。除非刚性契约明显具备可实施性,一般而言应当订立灵活性契约。但是能否订立灵活性契约在很大程度上又取决于是否为灵活性契约的订立提供了可能性的制度环境。第四,股权合作型ppp的股权合作特征也给予传统公共采购法律规制带来了挑战。股权合作型ppp中的股权合作特征可能会引起在合同授予阶段采购人既作为合同授予方又作为参与竞争方之间的利益冲突,以及合同履行阶段采购人既担当合同监管者又作为合同履行方成员之一而引起的利益冲突。此外,股权合作型ppp所授予的合同具备双重目标,既选择私人伙伴方成立混合实体,又向混合实体授予公共合同,因此给予采购规则带了更多挑战。结合基础理论梳理,本文总结出了在针对ppp进行公共采购规制过程中应当重点考察的立法政策问题,并且结合欧盟针对不同类型ppp的规制经验进行了研究。对欧盟政府采购型ppp的研究表明,在ppp被纳入欧盟传统公共采购法之初,曾经出现了ppp与政府采购法的内在冲突问题,这构成了欧盟公共采购法修订的一个主要动机。欧盟公共采购法修订的一个趋势就是放松规制和引入更加灵活的采购方法,包括竞争性对话和创新性伙伴关系采购方法。这些采购方法被认为主要是针对ppp而引入的采购方法。欧盟公共采购法为适应政府采购型ppp而修改的另一个重要方面是在放松规制的同时,增加了透明度的要求。另外,鉴于ppp合同的复杂性和长期性,欧盟传统采购法的改革也扩展了规制的环节,强调了ppp项目选择、评估的重要性和合同管理的重要性。特许经营型ppp的定义和法律适用在欧盟法上经历了一个曲折的立法过程——它曾经被部分地纳入公共采购法的规制范围。但最近随着特许经营类ppp实践的发展其所存在的法律的不确定性等问题凸显出来,欧盟已经对其制定了单独的特许经营法。与政府采购型ppp不同的是,特许经营型ppp涉及到的利益相关方更多、更加复杂,并且特许经营权人承担着运营风险。因此,与规制政府采购型ppp的采购法律制度比较,它的一个典型特征是采购程序更加灵活。且由于是专门立法,因此其包含了专门适用于特许经营型ppp的政策考量。当然,可以观察到,欧盟的特许经营法是欧盟首次通过单独立法的形式来规制特许经营问题的一个阶段性成果,因此它应该还有很大的发展空间。欧盟对股权合作型ppp的规制反映了欧盟成员国在ppp实践中的最近发展。这一新兴ppp形态带来了法律适用问题。欧盟法律的立场是,股权合作型ppp私人伙伴方的选择从本质上看涉及到合同授予问题,因此应该协调规则适用不同的ppp法律进行管辖。同时,欧盟立法政策也认识到了股权合作型ppp可能存在的潜在利益冲突问题。本论文围绕ppp的叁种典型形态所进行的研究,反映了欧盟采购法对这叁种类型的ppp在立法政策上的不同关注点和差异性。但超越这些差异性,欧盟ppp采购法也在以下方面呈现出明显的共性特征。首先,欧盟的ppp法律注重相关法律规则之间的协调性,这涉及到ppp法律体系、统一立法或区别立法问题。(1)若针对ppp进行单独区别立法,应当注重传统公共采购法律规则与ppp法律规则之间的协调;(2)若并未为ppp制定单独的立法,应当在采购法律规则内部注重针对传统采购方式和ppp类采购方式适用规则之间的协调;(3)若仅针对某类ppp进行立法,或者针对不同类型的ppp进行了立法,应当注重传统公共采购法律与各ppp法律,以及各类ppp法律之间的协调。(4)应当针对既涉及到了公共合同授予活动又涉及到了其他活动的采购行为进行规制,从而为股权合作型ppp提供明确的法律适用规则。现行欧盟公共采购指令体系中既存在针对特许经营的专门立法,又存在可以适应政府采购型ppp特征的传统公共采购立法,其所确定的关于混合合同法律适用的规则等规制范围之间的协调规则有值得借鉴之处。此外,在针对特许经营立法的过程中已经关注到了合同部分涉及特许经营、部分涉及其他活动时的法律适用规则,这为解决股权合作型ppp的法律适用问题提供了基础。第二,注重规制目标的包容性。基于公共部门对公共利益的追求、约束私人部门活动的负外部性、利用私人部门创新精神、追求公共利益目标与追求物有所值目标并非不可调和等方面的考量,ppp项目也应当在采购过程中追求公共利益目标。现行欧盟公共采购指令体系已经将促进中小企业发展、保护环境、促进社会包容性等公共政策目标融入了全采购阶段;并且还融入了供应链管理的理念,允许针对采购对象的整个生产和供应流程中的政策因素进行考量。第叁,欧盟ppp法律政策的中心是竞争性授予程序。欧盟整个采购法的核心都是建立在竞争这一古典经济理论的假定之上,其所确立的采购法也围绕竞争性的合同授予程序而构建。在欧盟法上,竞争性的采购程序是规则,而非竞争性采购程序是例外。第四,ppp合同授予程序规则的灵活性是欧盟ppp法律的一个典型特征。无论是为了应对竞争机制在ppp采购过程中面临的挑战,还是为了解决不完全契约所带来的再谈判问题,亦或是为了解决股权合作型ppp特征给予ppp带来的挑战,都需要公共采购法律规制提供一种灵活性的规制规则。这种灵活性规则可能体现在以下几个方面:(1)在采购准备阶段,允许采购人为了明确其采购需求或者为了制定采购计划而针对市场竞争状况进行调查,事先向私人部门实体进行咨询。但是考虑到平等竞争等原则的需要,应当对采购人的裁量权进行适当的限制。(2)在技术规格方面,由于ppp项目大多以绩效或者“产出”为基础,因此公共采购规则应当允许以绩效或“产出”为基础来界定技术规格。但是这种技术规格的确定方法应当不至于不当地限制竞争或产生歧视。(3)在资格条件方面,允许采购人根据项目规模等具体特征从商业、技术能力等方面来明确参与竞争的私人部门实体应当具备的资格条件,也应当允许采购人适用某些排除性标准将明显不适合与之建立长期伙伴关系的私人部门实体排除出投标程序。但是考虑到确保有效竞争的需要,应当在透明度等方面针对采购人的裁量权加以约束。(4)在授予标准方面,考虑到ppp项目的复杂性以及多环节性,应当允许采购人针对多个因素来制定授予标准。但是针对这些因素的考量不会产生歧视,并且应当符合透明度的要求。(5)在合同履行环节,考虑到ppp项目可能涉及多项工程或服务的提供,以及私人部门实体做出最优的商业决策,应当允许私人部门实体对其获取的公共采购合同实施分包。但是私人部门实体应当承担最终责任。(6)考虑到契约的不完全性,应当允许采购人与私人部门实体之间针对事先授予的合同进行变更。但是变更行为应当不会产生规避或者减损竞争的结果。此外,灵活性规则也应当是围绕着竞争机制而进行构建的规则。针对ppp模式而言,公共采购法律制度通过合理的授予程序的设计和制度安排,可以确保在运用竞争机制的同时注重交易的效率和公平。(1)利用竞争机制来授予合同是公共采购法律的原则性要求。因此采购人在计划ppp项目时应当充分考虑到保证有效竞争的需要,确定合理的合同规模和风险转移计划。只有在公共采购法所界定的极其特殊的情形下,采购人才能允许通过非竞争性程序授予合同。对采购人运用非竞争性程序的裁量权进行限制是十分必要的。(2)公共采购法律一般会提供多种竞争性程序,竞争性强度不一致。考虑到ppp模式的复杂性,公共采购法律应当允许采购人享有裁量权来选择与ppp项目特征相适应的采购程序,使得确保有效竞争的同时考虑到项目的交易成本。从生命周期成本来看,运用竞争机制所引起的交易成本的增加所引起的损失要远小于其对于减少项目全生命周期成本而带来的收益。(3)考虑到维护市场良好竞争的必要性,公共采购法律应当允许将规模过大ppp采购项目划分为多个标段。(4)将公共采购法律制度的目标确定为物有所值,将有利于竞争机制的有效发挥。(5)考虑到防止因为ppp项目长期性而产生的垄断权被滥用,公共采购法律制度应当要求一旦私人部门伙伴方针对原有合同约定的内容进行实质性变更时,需要重新启动一项竞争性授予程序。这样可以约束私人部门实体滥用其权利而导致公共利益受损。可见,灵活性规则并非任由采购人行为而不进行规制,灵活性规则强调的是在赋予采购人充分裁量权的基础上,围绕着竞争机制,针对可能影响公共采购制度目标的要素运用公共采购制度的规制工具加以规范。只有当灵活性的规制框架与适当的透明度、平等对待、非歧视、程序效率等要求相配套时,才能为采购人做出良好的决策且避免腐败和偏好(偏爱)行为的发生。第五,欧盟在增加ppp合同授予灵活性程序的同时,加强了采购透明度和合同公开程度。欧盟ppp立法改革的一个重要方面是放松规制,引入更加灵活的采购程序,以使其适应高度负责和富有创新性的ppp项目采购。但这种灵活性并不是无限制的。事实上,原来采购法上已经存在的竞争性谈判程序所具有的高度灵活性完全能够适用于ppp采购,但欧盟仍然引入竞争性对话和创新性伙伴采购方式,其立法仍然意图在于尽可能制约无限制的灵活性和裁量权,保持适当的透明度。竞争性对话等新引入的采购方式的一个典型特征就是它能够通过“对话”满足ppp交易当事人的交流需求,从而为当事人之间的交流确定了一个规则边界,同时也避免了竞争性谈判所具有的巨大裁量空间。竞争性对话等程序的另一个特点是,它具有较高的透明度和合同公开性。可以认为,包容ppp的欧盟公共采购法的发展,解决了在灵活性和透明度之间的平衡。第六,欧盟ppp法律扩展了采购的规制环节。ppp项目复杂并且实施周期长,除合同授予环节之外,采购需求的确定环节、项目评估环节、契约的选择和设计环节、合同的履约和管理环节也十分重要。它们彼此之间相互联系和影响,一起构成了系统化的采购流程,共同决定了是否能够更好地利用ppp模式。因此应当将公共采购规制环节向前和向后扩张。从欧盟经验来看,与传统公共采购法律相比较,2014公共采购指令体系已经针对采购程序的选择、采购程序准备阶段、合同授予阶段、合同履行等多个阶段制定了采购规则。这种多阶段的规制,涉及到了对可能影响整体采购效果的环节、对可能影响公共采购制度目标的环节的适当规制,更能够适用于政府采购型ppp这类复杂项目的采购。但是由于欧盟公共采购指令体系是以开放成员国间的公共市场为主要目标的国际法,其具体适用需要依靠于成员国国内法律的转化,因此其并不涉及针对采购程序准备阶段和合同履行阶段的详细规制,而是只规制了那些可能会影响公共采购市场开放的因素。针对采购程序准备阶段的详细规则取决于成员国国内法律的规制。例如从英国的案例分析中可知,英国通过颁布指南等软法已经针对ppp项目前期的准备和评估阶段和合同履行阶段进行了规制和指导。欧盟ppp立法(法律改革)的经验能够给中国ppp公共采购法律规制的完善带来以下启示。(1)需要在深化对公共采购及公共采购法律制度内涵的基础上,结合政策层面界定ppp的核心要素,来理解公共采购法律规制层面ppp的界定和类型化。无论是中国基础设施或特许经营地方立法,或者是最近有关部门颁布的基础设施和公用事业特许经营部门规章都没有就特许经营的定义和特征加以规定,这已经造成了实践的混乱和法律适用的不确定性。欧盟经验对我们的启发是,我国在进行ppp立法时,必须注意有关法律概念和特征的定义,这不仅是法律制度的基础,而且还涉及到一个广义ppp公共采购法律体系下诸ppp法之间的协调问题。具体而言,我国必须注重政府采购法律与招标投标法律之间的协调,以及特许经营法律与政府采购法律和招标投标法律之间的协调。中国ppp法律发展存在法律定义不清,法律适用不确定等问题。欧盟ppp法发展情况类似,可以借鉴欧盟处理这一问题的方法。(2)关于“政策中性”问题。包括欧盟特许经营法在内的欧盟公共采购法之发展说明,公共服务的提供方式有多种,包括公共采购合同型ppp,股权合作型ppp以及传统公共采购模式、内部提供模式等,而特许经营只是其中之一种。“政策中性”的表面含义是欧盟法在“特许经营”方式选择上秉持中立立场,但这一政策的本质含义是,采取哪种方式提供公共服务,需要考量许多种因素,尤其是物有所值的评估和比较。换句话说,“政策中性”的本质是,ppp法律并不唯ppp,也不唯特许经营。而在我国当下,ppp似乎是一副包治百病的灵丹妙药。因此,欧盟法律有关“政策中性”的立法政策对我国ppp立法和实践具有积极的启发意义。(3)注重对ppp(含特许经营)合同授予的规制。欧盟特许经营指令主要围绕着特许经营合同的竞争性授予程序展开,因为这是特许经营模式实施过程中的关键环节。相比较而言,我国的有关特许经营立法往往只有极少数条文涉及到了合同授予程序。无论从吸引私人部门参与ppp项目角度,还是从保证公共服务提供效率和质量的角度,这无疑是一大缺憾。(4)提供满足于针对ppp(含特许经营)采购特征的规制规则。欧盟特许经营指令关于特许经营期限、灵活性的规制规则(含基本程序保障、技术规格、资格条件等)、扩展至合同履行阶段的规制规则,都适应了特许经营这类采购合同的复杂性和长期性特征。由于中国在实施特许经营的过程中也会面临相同的复杂性,因此相关立法政策考量对于中国具有借鉴意义。(5)欧盟特许经营法的合同授予规则具有“轻规制”的特征,这满足了特许经营授予程序的复杂性对采购程序灵活性的需求,但“轻规制”并非任由采购人行为,而强调的是在赋予采购人充分裁量权的基础上,围绕着竞争机制,针对可能影响公共采购制度目标的要素运用公共采购制度的规制工具加以规范。只有当灵活性的规制框架与适当的透明度、平等对待、非歧视、程序效率等要求相配套时,保证竞争机制的有效性和整个法律制度之间公平与效率之间的平衡,才能有利于采购人做出良好的决策且避免腐败行为的发生。我国现行ppp采购所适用的规则要么是不允许进行谈判的缺乏灵活性的招标规则——它很难适应PPP采购的需要,要么是具有过度灵活性的竞争性磋商程序规则——它很可能损害有效的竞争机制,并存在腐败的潜在风险。包括欧盟特许经营立法在内的欧盟公共采购法的立法经验说明,相对于传统政府采购而言,PPP采购规则需要放松规制,但在赋予采购人更多采购裁量权的同时,也需要加强透明度和采购信息披露的程度。(6)监管、透明度和合同公开(信息披露)。灵活的PPP采购方法和程序是欧盟法发展的一个重要方面,但欧盟法同时强调了采购透明度、合同公开、非歧视性等要求。可以认为,包容PPP的欧盟公共采购法的发展,解决了在灵活性和透明度之间的平衡。除此之外,虽然欧盟采购法制订的采购程序规则非常灵活,而且可能体现了最低限度原则,但这些规则有成员国的采购制度进行支撑,而且欧盟采购法上的救济制度及在欧盟法上的强实施机制(如欧盟法院等)都有助于透明度和合同公开制度等法律原则的有效实施。从法律上看,中国政府采购法已经引入了先进的合同公开制度。从而使我国政府采购型PPP具备了放松管制的基础,但是,法律实施的效果不佳,而且合同公开制度这一要求在招标投标法和特许经营法上并不存在。就此而言,欧盟有关PPP的立法经验对我国仍然具有借鉴意义。(7)股权合作型PPP所引起的公共采购法律规制问题在欧盟法上已经得到重视,欧盟采购法也为股权合作型PPP的采购提供与之相适应的采购规则。在我国的法律语境下,类似的PPP制度安排是股权合作型PPP。而且,我国实践中的PPP可能都采用了股权合作型PPP形式。但我国对于股权合作型PPP缺乏任何法律规制。欧盟对这一问题的讨论和规制,可以为我国提供借鉴。(8)从理论上而言,由于公共服务的公益性、私人部门行为的负外部性,以及私人部门更加具备创新精神,都说明PPP项目进行公共采购制度的规制过程中也应当追求公共政策目标,维持公共采购制度目标的包容性。公共采购法律的基本理论也表示,物有所值目标与公共政策目标之间并非不可协调。欧盟公共采购法律的发展和规制经验表明,通过规制范围的扩展和适用环节的扩展可以更好地促进公共政策目标在PPP项目中的实施。然后,目前这一点在中国发展PPP的实践中是被忽视的。
谢春艳[10]2016年在《我国高速公路PPP融资模式的法律问题及其应对》文中研究说明高速公路发展作为衡量一个国家国民经济现代化的重要标志之一,拥有稳定、可持续的建设资金来源十分重要。高速公路PPP融资模式,通过将高速公路产品的公益性和盈利性合理结合,同时满足高速公路产品的公共属性和社会资本逐利性的要求,可实现经济效益和社会效益的双丰收。在我国高速公路融资过程中,除了预期合理的经济效益对投资者的吸引外,投资者更看重的是明确的法律规范,公正的法律适用,使其对投资前景具有可预判性。高速公路PPP融资模式,采用招投标方式选择理想合作伙伴存在灵活性不足的局限。根据我国现有法律规范,高速公路PPP项目合作伙伴选择只能采用公开招标方式,招标人要想在招标程序开始之初就将其对PPP项目的具体要求和标准形成最优方案的最终招标文件,是很难的；同时,一次性要求投标人按照招标人要求,完成无须修改的最终投标文件,也很难。招标人与投标人没有足够的时间与空间等条件就寻求解决复杂事项的办法进行商讨,以整体性创新方案解决复杂事项的需求基本没有得到满足。将高速公路PPP融资模式中特许经营协议认定为公法契约的行政合同。高速公路特许经营协议与私法范畴的民事合同主要存在主体区别、目的区别、法律地位区别、内容区别、程序区别等五个方面的不同特征。高速公路作为国家重要的基础设施,本应是国家和地方财政投资来建设,之所以国家考虑公私合作方式来建设高速公路,是因为高速公路建设投资额巨大且建设周期长,光靠国家和地方财政投资已经满足不了社会对高速公路产品的需求；当供需矛盾加大时,为提供更多高速公路产品,改善公众出行条件,政府与社会资本合作被提上日程。高速公路PPP融资模式特许经营协议中“政府保证”有别于担保法等法律规定的保证。首先,法律上所言的保证,是指债权债务关系之外的第叁人与债权人约定,当债务人不履行债务时,该第叁人按照约定履行债务或者承担责任的行为。其次,即使在特许经营协议中,作为政府方代表的是其组成部门或其授权的机构,该特许经营协议中的“政府保证”仍然不是法律意义上的保证。最后,高速公路PPP融资模式特许经营协议中的“政府保证”不是从合同。其实,政府方在高速公路PPP特许经营协议中的保证,本质是作为合同权利义务当事人而签订的合同条款,是其在特许经营协议中约定需要履行的义务,并非法律意义上的保证责任。高速公路PPP融资模式中,受签约主体政府方的特殊性和现有专门针对PPP模式法律位阶较低的影响,特许经营协议纠纷解决方式尚存在争议。为强调发生法律纠纷后,司法公正的重要性；选择美国加州91号快速路特许经营协议纠纷解决经验作为案例来进行研究。从美国加州91号快速路的法院调解结果来看,尊重合同原意是非常之重要；法院并没有因合同一方当事人是政府方而有所偏袒,而是依据合同原意和法律规范,依法公正裁判。这种司法适用结果,既体现了合同内容受法律保护的契约精神,也使社会资本投资者对履行合同而发生法律纠纷时有一定预判性,极大地增强了投资者投资的兴趣和信心。另外,从法律视角将高速公路采用PPP融资模式与资产证券化融资模式进行比较研究。通过对两者从是否涉及政府方特许、是否涉及政府方承诺、纠纷解决机制是否存在争议、政府方在融资过程中承担法律责任大小、投资者对融资项目控制程度等方面的法律分析,发现：第一,对关系国计民生和国家安全的高速公路项目是不适合采用PPP融资模式的；第二,由于社会资本的逐利性,在高速公路PPP融资模式中将会产生一定负面影响；第叁,因政府方的承诺,也会有负面效应的产生,如非竞争性承诺,会在一定程度上以损害公共利益为代价。最后,针对高速公路开展PPP融资模式的特殊性,面对其不足之处,从法律角度提出有关建议。经前述对我国高速公路PPP融资模式一系列法律分析和研究,明确法律视角中这种融资模式的优劣势及影响,这将促使高速公路融资过程变得更加通畅,对我国高速公路建设而言具有非常重要的理论和实践意义。
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[10]. 我国高速公路PPP融资模式的法律问题及其应对[D]. 谢春艳. 湖南大学. 2016
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