广西壮族自治区国土测绘院
摘要：精准扶贫事关我国全面建成小康社会，是目前我国最为艰巨的一项任务之一。当前我国精准扶贫中出现的用地和资金问题解决办法通常是将城镇建设与用地增减挂钩，希望通过国家政策的调控来解决土地与资金的问题。在城镇建设与用地增减挂钩试运行后，并没有取得非常大的进展，中间遇到很多问题还未能及时解决，在全国普及运行还有待改进。由于增减挂钩是一把“双刃剑”，需要根据具体情况具体实行，把握得当能够很好的解决贫困问题，一举多得，实行失误可能导致扶贫退化，贫困户雪上加霜。本文将对精准扶贫中面临的土地与资金问题进行分析研究，期望能更好的支持精准扶贫。
关键词：精准扶贫；产业扶贫；劳务输出；作用
1增减挂钩与精准扶贫
1.1增减挂钩
增减挂钩就是将城镇建设与农村建设的用地关联起来，依据农村土地总体规划，通过拆迁地与整理农业用地等相关措施，保证项目规划区内的同地保持基本平衡，最后达到增加实际农业用地和提高农业用地质量的目的。这个政策最初是为了解决城镇化建设中出现的耕地急剧减少，项目用地大量浪费等问题而制定的，当初是为了保护农村耕地、节约项目用地以及优化城乡布局，后来被一些地方政府用来解决城乡统筹发展，发展为现在的增减挂钩政策。
1.2精准扶贫
当前精准扶贫重点主要是在精准识别、政策成本以及政策效果上。要做到完全精准对点扶贫是非常困难的，只能在精准扶贫与普惠之间选择平衡政策。在扶贫过程中，定向救济措施不能从根本上解决贫困问题，要从根本上解决贫困问题还需要重视致贫的根源。
1.3增减挂钩与精准扶贫
土地政策与精准扶贫关联起来是解决扶贫问题中遇到的资金与土地问题的方法之一，目前围绕精准扶贫的研究大都是精准扶贫理念和其他政策性操作等，特别是行政问题和外生问题等。增减挂钩是土地发展权的空间流转，是非常具有市场运转的性质。
2城乡建设用地增减挂钩多重效应
2.1增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制
要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公共产品。城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条很好的途径，它蕴含着重大的战略理念。实践证明，实施增减挂钩，与土地整治、农业产业化发展相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照以城带乡、以工补农的要求，将获得的土地级差收益，用于发展农村集体经济，以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收入，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。
2.2增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措
在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦；耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地"散、乱、空"问题，更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。
2.3增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的助推器
"增减挂钩"涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等问题，各地增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等，进行了积极探索。如成都市将实施农村集体建设用地整理"节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用，为合法取得集体建设用地"，规定"集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展"。
3城乡建设用地增减挂钩政策在精准扶贫中的作用
3.1有效增强政策包容性
我国地域辽阔，资源分配有较大差异，各区域的发展水平不均匀，各位置贫困缘由和脱贫需求有多样化和个性化问题，而现在政策研究严重不足，单一的增减挂钩不能解决多种脱贫问题的实际需求。在增减挂钩政策实行过程中需要根据当地贫困问题实际情况进行适当的改变，生成衍生性的政策。例如湖北省按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，建立挂钩周转指标管理台帐，负责督促落实指标归还进度。在增减挂钩推行的过程中要总结当地具体经验，然后对增减挂钩做适当的改变，将政策转变为“增减平衡”，只要能将项目建设用地与农业用地相平衡，在政策制定和扶贫模式上可以灵活多变，能够形成“地票交易”在内的多种扶贫模式。
3.2能够健全市场化运行机制
增减挂钩本身是一个具有一定市场经济性质的政策，这就为其探索市场化运行奠定了基础。我们应该大量借鉴国外土地使用经验，再结合国内成功实践经验，快速构建用地市场化交易机制。在市场化实行与调试过程中要全力发挥好政府的市场调控作用，健全用地指标储备库，及时发布项目建设用地使用规模，必要时要进行价格干预，引导用地市场能够稳步高效进行；借鉴国外土地使用经验，使用高效的科技手段，确保城镇建设用地能够不受规划约束性。
3.3能够健全农户脱贫致富保障机制
在增减脱钩政策实行时出发目的不一样，达到的效果也就不同。如果单一为了保证城镇建设发展，大量汲取农业用地，扩大脱贫项目用地，就会过度损害农民的权益，使农民陷入贫困陷阱，恶心循环而不能自拔。这就需要在挂钩脱贫政策实行过程中加入正向因子，使其能够扶贫政策更加精准。在政策实行之前要先对其进行细致研究，制定好规划导向、政策激励和监管服务，不能让政策失位，也不能让其越位。在建立耕地、林地以及宅基地转换机制时，要对不适合耕种的深山区、荒野区等特殊区域向相关部门申请复耕，把增减挂钩项目的扶贫范围扩大。同时要留有足够的建设用地指标，确保产业发展能够顺利进行。
3.4确保保证多种政策双管齐下
通过实行增加挂钩政策，能够将深山地区的农户迁移至平坝区，将农村散居户集中起来，顺利解决小农产业规模化的资金问题。通过一二三产业联合发展，提升农户的综合素质，增加当地就业机会，需要推动“产业互动”，把多产业联合发展作为实行增减挂钩的配套措施来推行。重视扶贫过程中教育和医疗问题，“硬件”和“软件”两手一起抓，实现农户能够安居乐业。注重基层管理干部队伍建设，提高基层群众的民主议事能力和自治能力。要实现真正脱贫致富必须多方面统筹进行，才能解决脱贫过程出现复杂问题。居住环境、居住方式和生产方式对精准扶贫政策的实施有非常关键的影响，是导致精准扶贫难以统一推行的根本原因，同样也是导致农户陷入贫困陷阱的根本原因。
4结语
精准扶贫是当前我国面临的一个客观问题，在精准扶贫过程中，普遍遇到资金和建设用地不足的问题，而增加挂钩的政策能够很好的解决这些方面的问题，但是需要依据当地实际情况进行政策研究，保证政策实行时能够将其正向导向充分释放出来。
参考文献：
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[2]韩立达，王静.创新和规范城乡建设用地增减挂钩政策研究——以成都市为例[J].农村经济，2014