吴海燕
中国电建市政建设集团有限公司第四分公司天津市300384
摘要：全国掀起一轮新的PPP热潮，发改委和财政部在2015年建立PPP项目的推介平台，20多个省市发布了PPP相关指导实施意见，配套项目资源库也逐步建成。因此，我们需要对PPP项目管理进行深入学习及研究。本文主要了解PPP项目实施流程的各阶段。
关键词：PPP项目；实施流程；五个阶段
PPP模式通常是指公共部门与私人部门为提供公共服务而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系，其中公共部门与私人部门互相取长补短，共担风险、共享收益。在我国，PPP模式处于初级应用阶段，从PPP项目的启动到结束，要经历5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。我们处于探索实践中，对这种模式的基本操作和流程均有待熟练掌握，对其理解和运用有待深化强化。
1.识别阶段
识别阶段是PPP项目的起始阶段，这一阶段是判断一个项目是否适合采用PPP模式。首先根据近期相关领域PPP项目的实施情况，判断该行业发展趋势；再对识别阶段中一些概念的分歧之处进行解惑，避免错误理解；最后具有使用PPP模式的条件和基础后，确定由谁来推动相关工作，使项目顺利进入准备阶段。
PPP项目可由政府也可以由社会资本发起，但是实践中以政府发起为主。由财政部门（或PPP中心）牵头组织，各相关行业主管部门联席参加，从现有规划（包括但不限于国民经济和社会发展中长期规划、各行业专项规划、行政计划）中识别PPP项目。在正常情况下，投资规模较大、收益长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，比较适合采用PPP模式。
2.准备阶段
项目准备工作包括：管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核3个环节。组建专门的PPP项目领导小组作为PPP项目的领导和协调机构，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。还需要进行实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等文件。其中，物有所值评价是为了解决项目“能不能”采用PPP模式完成的问题，而财政承受能力论证则主要是为了限制政府盲目上项目，减轻政府负债。通过验证的，由项目实施机构报政府批准；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP。
3.采购阶段
PPP项目采购阶段按照财金113号文规定主要包括：资格审核、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署。
3.1采购方式
采购方式通常由所在地财政部门最终确定。按照《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定，PPP项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购，按照政府采购法律法规及有关规定执行；采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：采购公告发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或修改、响应文件评审等。选择何种采购方式成为顺利完成PPP政府采购项目的重中之重。
3.1.1公开招标
公开招标在全国范围内发布招标公告，开标时当众开封投标文件，开标结束后立即交于专家评审，并最后确定候选人，过程透明规范。通过公开发售标书，能够扩大和保障社会资本方的知情权，使符合条件的社会资本都有充分竞争的机会和权利，使社会资本方竞争充分。因为社会投资人的范围扩大，符合条件的社会资本会更加多样化，报价也就多样化，公开发布公告，能够寻找到最佳的社会资本，从而降低成本。
3.1.2邀请招标
邀请招标不发布公告，只是向潜在招标人发布邀请，投标人数量有限，竞争范围有限，因此产生不法行为的可能性也大一些。虽然邀请招标不经历发布公告环节，但还要经历信息采集环节后才能邀请潜在招标人，时间成本较大。但邀请招标降低了无人投标而导致流标的风险，这对政府采购中一些价格波动较大、专业性较强商品的采购是很有必要的。
3.1.3单一来源采购
在单一来源采购中，项目法人与供货商一般具有长期稳定的合作关系，供货渠道稳定。采购项目只针对一家供应商，无需经过竞标比价等这类复杂环节，因此采购程序较为简化，大大缩短了采购时间。但是单一来源采购不能形成竞争机制，而且产品一般都为进口，运费及关税等附加费较高，致使采购标的价格较高。并且如果供货厂家缺货，或在运送过程中出现问题，则不能保证采购标的及时供给，存在一定的风险，还容易滋生索贿受贿现象。因此，除发生不可预见的紧急情况外，PPP项目应尽量避免采用单一来源采购方式。
3.1.4竞争性谈判
根据《政府采购法》，可采用竞争性谈判方式采购的情形有：招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。
在目前PPP项目数量多、投资金额巨大、政府快速推进的情况下，需要在较短时间内，通过充分协商谈判确定采购需求。同时，PPP项目的中标候选人应该是综合实力最强，综合能力最高和信誉最好的社会资本。
3.1.5竞争性磋商
根据有关规定，竞争性磋商采购方式的适用情形有五种：政府购买服务项目；技术复杂或性质特殊、不能确定详细规格或具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或服务的时间、数量事先不能确定，不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。前三种主要适用于采购人难以事先确定采购需求或合同条款；第四种主要适用于科研项目采购中有效供应商不足三家，以及需要对科技创新进行扶持的项目；第五种主要适用于政府采购工程类项目。
与竞争性谈判相比，两者在采购程序、供应商来源方式、采购公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致；但是，在采购评审阶段，竞争性磋商采用了类似招标采购方式中的“综合评分法”，这种评判原则避免了竞争性谈判中最低价成交可能引发的恶性竞争，更好地反映中标候选人的总和实力和综合能力。竞争性磋商的采购方式最能满足PPP项目对采购方式的要求，在选择PPP项目的采购方式时，应重点考虑采用竞争性磋商的采购方式。
3.2采购流程
依照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条规定：“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。
项目实施机构、采购代理机构成立的评审小组负责PPP项目采购的评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于成员总数的2/3。评审专家可由项目实施机构自行选定，但至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目评审。
有3家以上社会资本通过资格预审的，可继续开展采购文件准备工作；通过不足3家的，应在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；重新资格预审后仍不足3家合格的，可依法变更采购方式。
根据《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》，采用竞争性磋商方式的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），符合要求的供应商只有2家的，采购活动可继续进行；符合要求的供应商只有1家的，应终止并重新开展采购。
4.执行阶段
项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，PPP项目协议正式签署完成后的阶段，是PPP模式工作的重中之重，执行阶段的工作能否顺利进行是PPP项目成功与否的关键。该阶段包括：成立项目公司、融资管理、绩效监测与支付、中期评价。
项目执行阶段的核心是项目实施管理，是保证项目后期稳定运营的有效途径，稳定运营才是判断PPP项目成功与否的关键。
5.移交阶段
按财金113号文规定PPP项目的移交要经过4个阶段：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。
性能测试主要从项目主要设备的性能指标、项目设施的可维护性、项目资产的可运营与可融资性等角度进行测试，判断项目的残值风险。主要在于确认项目资产状况是否符合合同约定的标准、项目是否具备持续运营发展的能力以及项目产出是否能够满足公共服务的需求。
项目移交完成，办妥法律过户和管理移交手续后，财政部门（或PPP中心）应组织有关部门从项目目标、效益、影响、持续性和管理等角度对PPP项目进行系统、客观的分析和总结，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
6.结语
PPP项目是针对整个项目生命周期提出的一种新的融资模式，一般周期为5-30年，需要详细的流程控制以确保项目的实施和推进。PPP在中国的发展主要是由地方性融资需求推动的。与此同时，各种相关的法律政策的出台也在为PPP的发展保驾护航。可以看出PPP项目在我国的发展前途还是比较明朗的。
参考文献：
[1]黄拥政.PPP项目的运作流程管理探析[J].湖南财政经济学院学报，2016（2）：16～23
[2]周兰萍.PPP项目运作实务.法律出版社