蔡晓颖（华侨大学福建省人民政府侨务办公室）
摘要：劳动教养制度在我国实施50多年来，在维护社会治安，稳定社会秩序，教育与挽救违法分子起到了积极作用。但随着我国社会发展和法制化进程的推进，劳动教养制度本身存在的问题逐渐浮出台面，面临着新的挑战。本文拟从我国现行劳动教养制度存在问题进行分析，探索其改革的有效、正确途径，为我国劳动教养制度的完善提出浅薄见解。
关键词：劳动教养制度现状与改革
1我国劳动教养制度的发展历史
我国的劳动教养创建于1955年8月，当时中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》，旨在把不务正业、违反法纪的有劳动能力的人进行改造，以维护公共秩序和利于社会主义建设。改革开放以来，国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》、公安部发布了《劳动教养试行办法》，此外，全国人大常委会根据治安领域实际，通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》、《关于禁毒的决定》等法律对劳动教养对象作了扩大，而一些行政法规、司法解释和有关规范性文件也对劳动教养作了补充。劳动教养经历了50多年，形成了我国现行的劳动教养法律体系。而劳动教养的宗旨，也从最初的“人民民主专政工具”转变为“对被劳动教养的人实行强制性教育的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”
2我国劳动教养制度存在的弊端
2.1教养制度在立法上的冲突导致其陷入于法无据的局面我国现行劳动教养法的依据主要是国务院颁发的《关于劳动教养问题的决定》、公安部发布的《劳动教养试行办法》。我国宪法第三十七条规定：中华人民共和国公民的人身不受侵犯。意味着我国公民人身非经法定的程序和依据不得非法逮捕、拘禁、非法剥夺或限制人身自由。而《中华人民共和国立法法》第二章第一节明确规定：对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施只能由法律制定。同时《中华人民共和国行政处罚法》第九条也明确规定：限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律设定。劳动教养作为一种剥夺公民人身自由进行改造的行政处罚，其所依据的仅仅是行政法规、部门规章，甚至是法律效力等级更低的各种规范性文件和司法解释，没有一部可依据的法律，这导致我国目前劳动教养的法的依据与国家基本大法和比之更高法律效力层次的法律相冲突，显然不符合《宪法》和我国所签署的《公民权利与政治权利国际公约》的保护人身不受非法侵犯的立法精神。
2.2劳动教养的审批权过于集中，程序规定不严格，易导致权力滥用我国法定的劳动教养领导和管理机构是省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门负责人组成。虽然劳动教养委员会是由民政、公安、劳动部门组成，但是实际上劳动教养委员会的职权长期由公安机关独揽，掌握着劳动教养的决定、延长、减少、解除的审批权，劳动教养委员会名存实亡。而在程序方面，劳动教养的操作规则和刑事案件刑罚适用相比较，没有刑事诉讼法规定的严格的侦查、起诉和审判后才能交付执行的司法程序。在实践中，劳动教养一经作出便立即交付执行，没有明确告知被劳动教养人复议权、起诉权等救济方法。这样的形势使劳动教养处于一种独权、不公开、不透明的状态，致使公安机关在处理该类案件时，由于人情世故、接受贿赂等而贪赃枉法进行“黑箱操作”，滋生腐败，导致冤假错案的发生。
2.3劳动教养的处罚界限不明确，处罚程度偏于严厉我国刑法规定的管制期限为3个月至2年，拘役的期限为1个月至6个月，治安管理处罚条例规定的治安拘留最长不得超过15日，而劳动教养则为1至3年，必要时还可延长1年，劳动教养规定的期限和我国刑法规定的最低刑，治安管理处罚条例规定的治安拘留最高期极其不协调。另一方面，就限制人身自由的严厉程度而言，劳动教养明显偏重。管制属于限制部分人身自由的开放性刑罚，于犯罪人原住所地执行；被判处拘役的犯罪人在原住所地执行，每个月可以回家1至2天，而被劳动教养的，要被收容于专门的劳动教养场所，无法回家探视，且与刑事案件中被同样判处3年以下期限的有期徒刑的刑罚适用相比，其有适用缓刑的规定，而劳动教养则无相应的规定。劳动教养适用的对象主要是违反治安管理屡教不改，或者有轻微违法犯罪行为不够刑事处罚的人，其适用对象和治安管理、刑事处罚相重叠，导致适用劳动教养的任意性和不公正性。
2.4劳动教养缺乏监督，实际操作混乱由于劳动教养管理委员会无法发挥其职能，实际上由公安机关独自行使，致使其形同虚设。由于没有第三者的参与，公安机关成为了自己案件的法官，容易导致劳动教养案件办理的任意性、不规范性。虽然《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作试行办法》等法规、文件明确了人民检察院对劳动教养具有监督权，但是在实践中，检察院往往只对劳动教养的执行实行监督，没有对劳动教养的审批、申诉等环节监督。除此之外，由于检察机关缺少具体的监督程序和相应的有力纠正手段，导致检察机关对劳动教养的过问较少。因为即使过问，检察机关发现有违法错误行为的存在，只能通过违法纠正通知书提出纠错意见，对作出决定机关缺乏必要的制约效力，加上复查纠正时遇到其它种种阻碍，更加难以保证切实的监督。
3对现行劳动教养制度的建议
3.1制定专门的劳动教养法律，使之于法有据目前劳动教养的法律体系主要是由行政法规、部门规章、司法解释和其它规范性文件组成，其法律效力层次低而杂，法律依据不充分。对现行劳动教养法律体系进行全面的清整，由全国人大或常委会制定一部专门的关于劳动教养的法律，上升其法律效力层次，给予劳动教养充分法律依据是顺应形势的要求。在制定劳动教养法律时，应该根据我国的实际国情，借鉴国外先进的立法经验，遵循科学、完整、统一、合理的立法原则，对目前繁杂混乱的法律规范进行清理，取之精华，弃其糟粕，实现劳动教养法律体系的规范和协调。
3.2规范劳动教养程序以保证其公正公平。
3.2.1审批主体方面的改革。目前有的学者提出劳动教养的审批应通过特别设立的“治安法庭”依照法定的程序作出，笔者认为劳动教养作为一种偏短期的人身处罚措施，倘若经由法院审判，则导致效率下降，延长案件办理时间，且浪费国家行政、司法资源。我国的劳动教养委员会在劳动教养的历史中曾发挥过积极的作用，只是因为社会发展才使其形同虚设。笔者认为若充分发挥劳动教养委员会的职能，其案件办理效果并不会比法院审判差，应该继续坚持由劳动教养委员会办理案件，但是对其组成主体应该进行改革，使有法律知识的部门介入，建议由公安、司法行政、检察院组成，由公安机关负责收取证据、提请劳动教养和执行，司法行政部门负责审批决定及受理复议，检察机关负责对劳动教养的侦查、审批、和执行进行监督、受理申诉和提起抗诉，建立错案赔偿、责任追究制度。同时，各级劳动教养委员会明确隶属关系，彼此进行分工配合，市级劳动教养委员会负责2年以下劳动教养的审批，省级的负责2-3年的劳动教养和延长劳动教养时间的审批，国家级的负责对下级进行业务指导、协调和监督，使劳动教养委员会形成相互配合、分工明确、相互制约的新体系。
3.2.2调整适用条件。我国的劳动教养适用条件过于粗放笼统，弹性过大，导致出现劳动教养和治安处罚、刑事处罚界限不清，适用重叠的混乱局面。有鉴于此，我国应明确劳动教养的适用条件，处理好治安处罚和刑罚适用的衔接关系，科学合理的规定和劳动教养违法性相适应的处罚程度。笔者建议：凡是违反治安管理，经处罚屡教不改，或者触犯刑律，不够或不需要刑事处罚的，适用劳动教养；同时对劳动教养适用哪些种类的具体行为一一列举，以贯彻处分法定原则。
3.2.3劳动教养决定程序的完善。我国的《行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停业停产、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。劳动教养作为一种剥夺人身自由的行政处罚措施，其严厉程度远超《行政处罚法》所规定的三种行政处罚，无将听证程序引入劳动教养之中实在显失合理。所谓“阳光是最佳防腐剂”，劳动教养适用听证程序，可以增加透明化、公开化，克服“黑箱操作”的弊端。但若劳动教养不分巨细都适用听证程序，将严重浪费财力、物力，笔者认为对违法人处以1年以上劳教决定或延长劳动教养期限的，应举办听证会。听证会程序按照《行政处罚法》规定程序进行，邀请违法人、被害人及其聘请律师、公安、司法行政、检察机关、违法人所在单位或基层组织参加，让审批机关综合违法人的违法情节、平时表现等情况，作出合理的决定，在决定劳动教养时，应具体告知被劳动教养人的申诉、提起行政诉讼等权利，以保障被劳动教养人的权益。
3.3劳动教养方式的改革完善我国的劳动教养适用对象包括了吸食、注射毒品者这类人，由于其本身具备病理性特征，对其劳动教养的目的是去除毒瘾，使之远离毒品。基于该类人的特殊性，对其管理、改造应区别于其它被劳动教养者，对此类人员应进行不定期戒毒，直至有关心理、生理医生确定其毒瘾已除，才能将其释放回社会。此外，对其劳动教养期限不能太短，否则难以达到戒毒目的。
随着教育刑论的兴起和刑事政策的推广，非刑罚化、非监禁化已成为一种教育改造潮流。当然我国不可盲目地跟随潮流，将劳动教养一味的非监禁化，但是有必要引进相应的非监禁化劳动教养模式，使劳动教养改造方式更趋合理化。在英、美、日等国家，设置了义务性公益劳动改造的处罚方式，即让违法人承担一定的无偿劳动，回馈公众以赔偿其违法行为造成的损失，培养良好的道德习惯。目前我国的劳动教养方式过于单一，无法适应不同违法程度的被劳动教养者。我国可根据被劳动教养者的行为严重性、人身危险性适用义务性公益劳动，使其在社会监督之下进行改造，避免因强制监禁改造造成的逆反心理，体现过罚相当的科学原则。而对不接受义务性公益劳动的被劳动教养者，应改变为监禁性改造并从重处罚。
参考文献：
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