宋晓丹
收稿日期：2011-09-01
作者简介：宋晓丹（1978-），女，河南扶沟人，南京信息工程大学公共管理学院讲师，中南财经政法大学环境法专业博士研究生，主要从事环境法基础理论研究。（南京/210044）
*基金项目：本文为江苏省社会科学基金项目“地方政府环境行为研究”（10FXB003）和南京信息工程大学人文社会科学研究项目“地方政府积极环境行为的法律规制”（SK20090154）的阶段性成果。
摘要：经费是环保执法活动和环保执法能力建设的财力保障。我国地方环保经费来源单一且受制于地方财政状况，多数基层环保部门经费得不到切实保障，从而导致环保执法陷入困境。通过深入分析其原因并积极进行相应的制度建设来缓解经费困难，才能有效地提高环保执法绩效。
关键词：经费；经费短缺；经费保障
经费是环保执法活动和环保执法能力建设的财力保障。但我国地方各级环保部门经费短缺现象的普遍存在将环保执法拖入了困境，严重制约了环保执法的效果。本文试图通过对环保经费投入和使用现状的分析，来探讨提高我国环保经费保障的制度安排。
一、地方环保经费机制现状
在《排污费征收使用管理条例》出台之前，我国环保经费来源比较混乱，在各级政府的财政预算中是被寄托在其他预算科目之下，没有一个独立的支出预算科目，[1]而主要依赖各种收费项目特别是排污费收入，用排污费养人的情况非常普遍。2002年1月30日《排污费征收使用管理条例》通过后，财政部和国家环保总局（现环保部）又配套制定了一系列规范性文件以规范排污费的收支活动。根据相关规定，从2006年起，全国各地全部实行排污费收支两条线管理，各级环保机构经费纳入同级预算。[2]
环保经费虽然被纳入了地方财政预算，实际经费投入状况却并不理想。就目前情况看，地方各级环保部门的经费主要来源于两种途径：（1）地方财政收入分配。环保经费纳入地方财政预算后，经费的多少以及有无保障都要受制于地方政府的财政状况。如果地方政府财力雄厚且环保意识较强，那么环保经费就相对较多；反之，环保经费获取就会陷入困境。事实上，我国地方财政大多比较困难，有些地方环保经费就被事实上排除出了政府财政预算。（2）收费资金事实上的挤占。由于地方财政预算的执法经费投入得不到充分保障，很多地方环保部门仍然从收费项目中截留部分资金。特别是有些地方没有严格执行排污费收支两条线，环保执法就此步入了“排污—罚款—再排污—再罚款”恶性循环的“怪圈”，让环保工作的运转长期依赖于收取排污费，以罚代管，致使环保部门执法始终处于软被动状态。[3]此外，环保部门还可通过特定的政策资金扶持、合作组织赞助以及其他来源方式获得经费。但这几种形式的资金来源具有极大的偶然性，难以弥补巨大的环境执法经费缺口。
环保经费获取途径现状决定了环保经费来源事实上的单一性。对于大多数地方特别是基层环保部门而言，经费的基本来源还是财政拨款和挤占收费资金。缺乏经费，从短期来看，必然是执法的低效率；从长远看，则会导致公众对环保部门的执法能力和水平丧失信心。
二、经费短缺导致的环保执法困境
环境执法因经费短缺至少已导致出现以下困境：
1、执法能力不足
执法经费多少在一定程度上决定着执法能力和水平的高低。而当前环保部门有限的执法经费就使得环保部门的执法能力提升受到很大的限制，执法力量不足、执法人员素质不高、执法装备落后以及执法手段不力都是环保部门执法能力饱受诟病的具体方面。特别是执法人员和执法装备受到经费的约束最大。国家环保总局虽然早在2006年就开展了环境监察机构标准化建设，但是经费的严重不足使得很多基层特别是中西部基层环保部门的标准化建设无法达标。
2、权力寻租
有权者都容易滥用权力是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。[4]权力寻租是行政部门都可能出现的政府失灵现象。但在相对较差的执法环境下，经费的短缺会使权力异化的可能性更大，权力寻租的危害也更大。环保执法人员可以动用某些手段，制造不平等的竞争环境，从一开始就扭曲资源配置，使一部分人“合法”地获取租金的特权。[5]通过权力寻租，污染企业可以获得排污的“尚方宝剑”，而公众却要面临合法环境权益无法获得及时救济的后果。
3、执法不力
经费短缺所导致的执法不力主要体现在两个方面：一是体现在行政相对人负担和执法难度的增加。环保部门为应对经费短缺，最便捷的途径就是私自增设收费项目和挤占收费资金。增设收费项目既不符合收费减负的政策导向，加重了行政相对人的经济负担，更会降低行政相对人守法的自觉性和积极性。而挤占收费资金，既不为现行政策和法律所允许，更是不可持续的。二是表现为执法过程中执法不当、执法不到位的情况时有发生。一些基层环保局的设备甚至连中学实验室都不如，发生污染事故后，环保执法人员只能靠鼻子去闻。[6]这样的执法效果可想而知。环保部门执法的权威性也会因此丧失。
4、执法积极性不高
我国地方环保执法机构——环境监察机构大多为参照公务员管理的事业单位。地方政府财政支出项目繁多，加上环保执法需求的持续增长，基层环保执法人员配备上往往不能满足执法需要，而不得不大量进行委托执法。委托执法在各方面都极不规范，特别是薪金福利、社会地位、工作稳定度等都普遍低于公务员，权、责、利分配显著失衡。执法人员的执法积极性自然不高。
5、执法独立性丧失
作为地方政府的职能部门，环保部门的人事权和财权均隶属于地方政府。这就意味着环保部门的执法活动必须体现地方政府的意志。一旦与地方政府利益发生冲突，地方政府施加的压力就会使得环保部门失去执法的环境与动力，最终结果是服从地方政府的利益。我国环保执法中的地方政府干预现象严重的根本原因就在于此。
三、环保执法经费短缺的原因剖析
1、环保执法经费对经济发展水平的严重依赖
作为政府的基本职能活动，特别是将环保经费明确纳入地方财政预算后，执法经费必然也只能主要依赖政府的支持。政府一般是通过取得财政收入作为行政经费的主要来源。但政府在分配支出时，环保经费往往只能占财政预算的很小部分。有限的经费来源使环保执法经费难以得到有效的保障，而来源渠道的唯一性又使执法经费的多少只能依赖地方经济发展水平。这就导致地方经济发展和执法投入之间存在深刻的矛盾和冲突。在中央与地方财政分权的背景下，中央上收了大量财权，地方的财权被上收的同时财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。[7]在这种财政体制下，地方财政的状况不仅得不到改善，甚至财政负担更重。目前，大多数基层县市的财政状况都不令人乐观，有限的财政收入优先用来发展经济，投入到环境保护中的少之又少。更加重这种现状的是，环境保护并未真正受到地方政府的重视，环保执法经费投入状况就更加恶化。在这样的现实之下，环保执法状况的改善需要更多的寄希望于特定情况下国家或上级财政专项资金的拨付。环保执法经费一方面更加依赖财政支出，而另一方面却更得不到地方财政稳定的、有保障的支持。加之执法经费的使用上缺乏有效的监督，很多单位挤占挪用环境保护专项资金用于弥补差旅费、办公费、邮电费等公用经费开支，另外也有的单位将这些资金改变性质和用途，挪作他用，[8]执法经费往往不能落实到位。这也使得环保执法经费陷入更深的恶性循环之中。
2、环保利益与经济利益的激烈博弈
环境利益的公共性决定了，环境公益更易“搭便车”。当环境保护与经济利益产生冲突，环境利益就被放到次要位置考虑甚至被舍弃。在面临严峻发展任务时，环保利益与经济利益之间的这种对立异常突出。虽然能否在环境保护和发展经济之间求得平衡已经成为衡量地方政府执政能力的重要指标，但环境保护与经济发展之间的深刻矛盾，却导致现实决策往往只能选择其一。环境效益具有滞后性，而通过经济发展可以获得更快更显著的社会效果。因此，在目前赶超式的经济发展模式下，地方政府无论从管理区域公共利益还是个人政治前途的考虑，都会选择经济发展第一的战略，减少甚至忽视对环境的保护，获取短期利益最大化。[9]因此，忽视环境而发展经济成为地方政府的一种理性选择。[10]与经济发展导向相悖的环保执法活动自然就受到地方政府的种种干预。在缺乏行之有效的操作制度和监督机制的情况下，环境保护在地方政府的干预下往往沦为政策宣传口号，不仅无法解决环境问题，还导致政府决策和污染企业实际处于无约束状态。尤其是当作为地方财政纳税大户或对地方经济有重要贡献的污染企业遭遇环保执法，可能对地方经济发展造成威胁的，地方政府就难以保持中立，而主动充当污染企业的保护伞。由于政府出面保护，环保执法阻力更大，环保执法难以达到预期。
四、从经费投入解决环保执法困境的建议
1、拓宽经费来源渠道
首先，政府应鼓励环保部门通过各种形式合法筹措资金，拓宽环保资金的来源渠道，降低对地方财政的依赖程度，提高其执法独立性。其次，加强对环保执法工作的重视程度，在财政支出上应对环保执法加大专项资金的扶持力度，将作为环保执法能力基础的环保执法装备经费、环保执法人才引进等项目纳入环保专项资金范畴，特别是应针对不发达地区和基层环保部门出台相应的规范性文件确保其环保执法活动的有序开展。
2、加强环保经费保障力度
首先，通过强制性规定对环保经费投入进行重点倾斜，即根据实际情况，以立法的形式合理确定环保经费在财政预算支出中的比例和年度经费投入的增长比例，同时允许经济发展程度不同的地区在一定范围内适当调整该比例。其次，对环保经费的各项内容进行量化定额，严格按照定额执行。如有特殊情况，以专项资金的形式进行经费扶持。再次，将现在参照公务员管理的环保执法机构转变为公务员编制，也可以在一定程度上强化环保经费保障力度。
3、增加中央财政对地方环保的转移支付
鉴于我国地方政府财政状况不平衡的实际情况，在解决中西部地区的环保经费投入困难方面，也可以加强中央财政对地方环保的转移支付。对污染重点区域、经济欠发达地区等进行转移支付，明确转移支付的条件、对象、系数、程序等内容。通过政策性支付，提高特定区域的环保经费投入，帮助其扭转环境困局。
4、增强经费保障立法可操作性
首先，细化操作性制度内容，规范环保经费的使用活动。对环保经费从立项、支出、使用、监管到审计等一系列环节设置可操作的程序性规定，强调环保部门及时披露环保经费信息的义务以及公众对环保经费的监督权。其次，对违法截留、挤占、挪用、贪污或其他方式不当使用环保经费的行为加大打击的力度。再次，构建对有效解决环保经费困难的环保部门的激励机制，提高环保部门自觉解决经费难题的积极性和主动性。
参考文献：
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[2]陈斌等．环保部门经费保障问题调研[J]．环境保护，2006（11B）：62-66．
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