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摘要：构建规划环境影响评价指标体系是规划环评的基础性工作，科学的评价指标体系可充分反映规划区域的各方面特征，再选择适当的评价方法进行综合评价，可客观地评价区域规划的实施对环境的综合影响，指导发展规划的实施，为决策者提供技术支持。鉴于此，本文对新常态下我国规划环境影响评价有效性问题进行了分析探讨。
关键词：经济新常态；生态文明；规划环境影响评价；城镇化；生态环境
一、构建评价指标体系的基本原则
规划环境影响评价指标体系需全面、客观地反映环境系统的内部结构、外在状态、各子系统相互关系以及战略决策主要环境保护目标的实现程度，因此，在构建规划环评评价指标体系时应遵循如下原则：
科学性。客观存在、物理意义明确指标才能客观地反映、度量系统的特征，评价结果才可信。
可操作性。所选指标必须考虑量化的可行性、建模的可操作性、数据的可靠性及可获得性，尽量简单实用。
多样性。在规划环评的指标体系中，应将定量指标与定性指标、绝对指标与相对指标、价值型指标与实物型指标等综合考虑。
层次性。在指标体系构建时，应结合系统的内部结构，将相应的指标体划分出明确的层次结构，以反映不同层次上的环境影响。
静态与动态指标相结合。静态指标用以反映系统某一时刻的状态，动态指标则可用于预测未来环境变化趋势，同时，考虑到系统的复杂性及动态变化，在评价执行过程中尚需不断修正指标体系，且应根据专家意见、公众参与反馈信息补充完善指标体系。
二、规划环境影响评价有效发挥的制约因素
1、规划环境影响评价制度建设尚需完善
首先，当前我国规划环境影响评价的综合决策机制尚未建立，有章不循的情况屡见不鲜，规划环境影响评价制度仍不能成为标准的规范，使得环境影响评价在一定程度上成为形式。其次，我国的规划环境影响评价制度建设中，还存在着相关导则指南不健全的现象，能源、资源开发类，旅游，跟踪评价等相关领域的专项规划环境影响评价导则尚未发布。例如，在跟踪评价方面，我国《环评法》中提出要开展规划环境影响跟踪评价和建设项目环境影响后评价，但由于缺乏相关的配套实施细则，使得该项要求形同虚设。最后，规划环境影响评价的管理机制尚不健全，规划环境影响评价过程的经费使用、公众参与以及跟踪评价等难以有效展开。如2006年原国家环保总局颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》仅适用于建设项目环境影响评价，对于公众的环境监督权、检举权以及司法救济权等权利没有相关的规定和细则。
2、规划环境影响评价的学科建设亟需提升
当前我国规划环境影响评价有关的理论研究和实践成果较多，但是我国规划环境影响评价的学科建设却始终处于初级阶段，主要原因在于当前规划环境影响评价研究主要侧重于评价技术方法的提高、环境管理制度的完善以及应用范围的扩展等方面，主要将规划环境影响评价看作一项具体的环境管理制度和专门的技术工具。在应用和实践中，主要将其看作一种具体的技术过程和辅助决策的手段，缺乏对规划环境影响评价本质属性和功能效果的思考，如对规划环境影响评价的价值属性、功能定位、功能发挥等方面进行深层次的探讨和研究。
3、规划环境影响评价内容有待完善
当前规划环境影响评价的评价内容不完善，对重金属污染的评估较少，对人群健康、气候变化、生物多样性等方面的评价欠缺。由于没有相关的技术导则指引，也缺乏实践经验，实践案例中人群健康、气候变化等因素较少。地区的生物多样性情况一定程度上可以反映出该地区受环境影响的程度，开展生物多样性影响评价可以有效减少对生态系统的影响，有助于生态系统的保持与维护，但目前对生物多样性评估工作的重要性还存在不同认识，缺乏保护措施的跟踪检查和工程完成后的评估，并且评估的理论和方法尚需研究。
三、提高规划环境影响评价有效性的对策建议
1、转变本位观念，构建以可持续发展为本位的规划环境影响评价体系
当前，我国环境承载力已接近上限，为应对环境污染加剧，保障生态安全，应尽快转变长久以来以环境为本位的规划环境影响评价体系，在兼顾环境质量的同时，从可持续发展的角度分析所在区域的资源承载力，同时充分考虑区域经济结构的变化、环境污染带来的经济损失以及健康成本、社会及群众不断增加的对环境的诉求、国际绿色贸易堡垒等诸多因素，逐步形成以可持续发展为本位的规划环境影响评价体系。基于生态文明建设构建规划环境影响评价，
2、以此为工具推动生态文明建设
重构规划环境影响评价系统的核心是基于“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念和“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的两大目标，构建规划环境影响评价的价值规范，调整规划环境影响评价系统。以生态文明建设面对且需解决的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”三大问题为导向，开展多样化的规划环境影响评价模式研究，基于生态文明，进行规划环境影响评价制度分析、环境的预测评价、顶层设计，重点研究相关领域，如工业化、城镇化、资源利用与开发、水电开发、交通、流域与区域海域开发等相关制度建设现状，分析能否满足生态文明建设的要求及其对规划环境影响评价制度的响应与协调程度。
3、在落实现有法律法规的基础上，逐步完善规划环评的制度建设
《规划环境影响评价条例》中对规划环境影响评价的定位与内容做出具体的规定和要求，然而在规划环境影响评价实施的过程中，评价过程难以严格按照导则和条例规定的相关要求进行严谨科学的评价。因此，应改变制度建设上“重建设、轻监督”的局面，在逐步完善规划环境影响评价制度同时，加强法律法规落实的监管工作，做到“有法必依”，使已出台的法规导则真正落到实处。此外，在规划环境影响评价制度的完善方面，应尽快出台相关领域的导则，如旅游、跟踪评价等领域的导则，使相应的规划环境影响评价工作做到“有法可依”。再者，建立规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的联动机制，同时整合政策环境资源，建立规划环境影响评价制度与区域限批制度、环境规划制度、环境监测制度等相关制度间的联动机制，从而推动环境影响评价制度在执行中的规范性。
4、完善规划环境影响评价内容，将气候变化、居民健康风险融入评价
目前我国在政策层面规划环境影响评价尚处于起步阶段，尚不足以有效地指导研究和实践。在对新型特征污染物、持久性有机污染物、重金属污染的评估方面还存在着不足，对敏感、重要受体的评估尚不充分，并且尚未将对气候变化因素的评估纳入评价内容当中。在经济发展和环境保护工作进入新常态下，我国应进一步完善规划环境影响评价的内容，加强规划环境影响评价的理论方法的研究，纳入生物多样性、人民健康风险、气候变化等因素，逐步完善自身体系建设，以迎接新时期的挑战。
结束语
规划环境影响评价是实现环境与发展综合决策的政策工具，文章指出目前我国规划环境影响评价尚处于起步阶段，提出开展规划环境影响评价的有效性研究，构建了规划环境影响评价有效性评估框架，并在此基础上，对影响规划环境影响评价有效发挥的障碍进行探讨，并从理念、构建、法律等多个方面为提升规划环境影响评价有效性提出建议。
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