孙立军
大庆高新技术产业开发区规划建筑设计院黑龙江大庆163316
摘要：城市设计，作为一种以“城市形态及公共空间”为主要实践对象的技术工具，在中国过去近30年的高速城市化进程中得到广泛的应用，对于大量中国城市的形态塑造及空间生产起到直接的造就或者关键性的催化作用。文中对基于公共政策属性的城市设计优化策略进行了分析。
关键词：城市设计；公共政策；优化策略
1公共政策理解偏差
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题，达成公共目标、实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。公共政策是国家配置公共资源的标准和手段，国家通过公共政策来配置公共资源，建构社会秩序。由于公共政策本身的复杂性，涉及到政治、经济、社会、文化、生态甚至党建等各个方面，由于公共政策受众的多样性，涉及到机关、团体和社会公众，以及受众分析理解问题的水平差异，由于公共政策影响面的差别性，涉及到政策性利益受益者和政策性利益受损者，对公共政策的认知必然存在理解偏差。这种理解偏差主要表现为以下两点：
1.1认知型理解偏差影响政策绩效
公共政策绩效损失的逻辑起点是认知分歧。由于公共政策本身的复杂性和公共政策受众的多样性，对公共政策的认知必然存在偏差。公共政策本身的复杂性导致社会公众甚至包括政策执行人员对公共政策的准确理解都有一定难度。公共政策受众的多样性，不同的生存环境、人生经历以及知识水平对公共政策的理解难易有别，这些都会引起认知型公共政策的理解偏差。这也是公共政策的制定者和执行者要做好宣传动员说服工作的原因，如若不然，一项好的公共政策也可能由于误解和曲解，在执行过程中受到诸多阻碍，降低政策绩效。
1.2利益型理解偏差影响政策绩效
公共政策绩效是利益主体价值建构的结果，对公共政策绩效损失的分析必须打开价值建构的黑箱，从社会认知的角度来分析社会社会群体的价值建构行为。公共政策涉及面广，政治、经济、社会、文化、生态甚至党建无所不包，而且存在着各个方面的受益者和受损者，出现政策性利益受益者和政策性利益受损者，这些都会引起利益型认知偏差。公共政策颁布以后，广大受众从自身利益最大化的角度出发，去解读公共政策，如果遇到本身存在歧义的公共政策，这种理解偏好日盛。这也是同一份公共政策在不同的地方出现了差别很大甚至完全不同的执行局面和执行效果的原因。公共政策的理解偏好导致政策执行走样甚至失败，必然降低政策绩效。
2基于公共政策属性的城市设计优化策略
要实现城市设计向公共政策的转变，就要根据公共政策的特征，针对存在的问题，从设计到实施的各个环节，提出行之有效的城市设计优化策略。
2.1建立全面的城市设计审批机制
城市设计要真正成为公共政策，必须经过“公共权力机关”的认定，这是作为公共政策的必要条件。要发挥城市设计的管控作用，就要制定和建立全面的城市设计审批机制。从现行的规划审批体系看，城市设计并非不需要审批，一些城市规划主管部门组织编制的城市设计，也要经过相应的审批流程，如总体城市设计就需要经过审批，但其程序的完整性和规范性就不及相应的法定规划。例如，《城乡规划法》明确规定“省、自治区人民政府所在地以及国务院确定的城市总体规划，要报国务院审批。其他城市要报省、自治区人民政府审批。”而对于城市的总体城市设计却没有规定审批程序，也没有明确审批部门。其他层面的城市设计的审查就更加简单，通过规划主管部门的一个审查会议或某个业务处（室）提出审查意见，就可以完成审查程序。这样审查通过的城市设计当然不能起到公共政策的作用。当然，在现行的体制下，不能要求城市设计完全和相对应的规划“走”同样的审批程序，且目前规划的审批程序也面临诸多质疑，处于改革完善时期。但城市的总体城市设计及重点地区的城市设计至少应建立经由市人大审议，本级人民政府审批的城市设计审批机制。其他一般的城市设计可与控制性详细规划结合，完成相应审批程序。只有这样，城市设计才能真正实现向公共政策的转变。
2.2实现城市设计与城市规划有机结合
首先，将审批后的总体城市设计导则的重要部分作为城市总体规划文本或附则一并执行。纳入城市总体规划文本或附则的设计导则应经过专业部门或专家论证，或在编制过程中制定明确条款直接确定。与城市总体规划同时编制的总体城市设计，其重要内容可直接纳入总体规划的文本。其次，深化、细化控制性详细规划文本中的城市设计指引部分内容，并在片区规划和地块图则部分加入相对应的城市设计内容，以便在规划设计条件制定时加入城市设计条款，共同成为行政许可和下一步修建性详细规划的依据。最后，效仿城市规划调整程序，制定修改城市设计内容的条件和程序，避免随意调整城市设计内容的现象发生。实现以上三点，城市设计的内容就基本具备了执行和落实的途径。
2.3城市设计内容与方法的调整
城市设计追求完美和艺术性，这是其难于管控的重要原因之一。具备了公共政策的属性和执行途径，内容却无法把控，也一样会使城市设计流于形式。因此，要实现向公共政策的转变，就要相应调整城市设计的内容和方法，以增加设计条款的确定性和可操作性。“城市设计作为公共管理政策，要明确什么是该管的，然后才能讨论怎么管，因为规划控制和设计控制都涉及到社会各方的权益。城市设计所关注的是城市空间形态和景观风貌的公共价值领域，不仅包括公共空间本身，而且涵盖对其品质具有影响的各种建筑物。”从这段话中可以看出，城市设计关注的重点是公共权力和公共利益。要实现对城市设计的有效管控，就应该明确重点，抓大放小，抓实放虚。在制定城市设计管控条款时，必需明确设计对象的公共利益在哪里，针对性地制定管控措施。对于涉及公共利益的控制，应不怕繁琐、不怕细致。
2.4建立城市设计的审核和监管机制
当建立了全面的城市设计审核机制和确定了城市设计的内容及调整方案，城市设计的审核和监管就变得相对容易了。城市设计与城市规划的结合，使二者的审核和监管能同步完成。针对公共利益的城市设计方法优化，使审核和监管的内容更加具体。这样依托于城市规划建立起来的审核和监管机制，同步管控城市设计内容，确保公共利益不受侵害。对于城市设计中不确定的内容，以及需要再次确认和论证的内容，审核和监管的重点是程序审核，管控内容以论证结果为准。如此，行政许可人员可只承担管理责任，不再承担技术责任。
3结束语
总之，城市设计的概念源于国外，产生的背景和规划体制与我国有很大区别，要使其真正发挥应有的管控作用，还需要进行深入的探索。在我国城市化飞速发展的阶段，针对当下面临的问题，作为一门指导城市建设的应用性专业，城市设计理论需要在实践中不断完善。笔者提出基于公共政策的城市设计优化策略，以期能够在我国规划体制不断深化改革的前提下发挥一些作用。
参考文献
[1]唐子来．城市设计作为公共政策应发挥其有效管控作用[EB/OL]．http：//www.planning.org.cn/news/view?id=2777．2015-05-25．
[2]赵勇伟，叶伟华．当前我国总体城市设计实施存在的问题及实施路径探讨[J]．规划师，2016（6）：15-19．
[3]陈晓东．城市设计与规划体系的整合运作—新加坡实践与借鉴[J]．规划师，2016（2）：16-21．
[4]季松，段进，孙秀峰．常州市中心城区总体城市设计的核心问题及应对策略[J]．规划师，2015（2）：63-68．