天津市土地整理中心天津300201
摘要：政府储备土地临时应用经过探索实践，形成较为严谨的工作程序和较为完整的管理体系，但需要注意计划编制、监督管理、费用调整、用途多样等方面，完善储备土地临时利用需“建立一个平台、编制一项计划、建立一个机制、增强三个管控”。
关键词：储备；土地；应用
一、储备土地临时应用的研究目的
自2001年我国储备制度建立以来，储备土地临时利用几乎处于无法制监管的真空状态。2007年《土地储备管理办法》、2012年《关于加强土地储备和融资管理的通知》、2018年《土地储备管理办法》等文件对储备土地供应前如何开展临时利用做出了明确规定，奠定了政策依据，但是在实践中仍缺乏具体的操作性细则，需要进一步完善和规范。本文探讨了政府储备土地临时利用实践，分析储备土地临时利用工作程序和管理体系并提出完善的建议，以更好地指导储备土地临时利用，加强储备土地管护，提高土地资产价值，完善土地管理制度。
二、储备土地临时利用的内涵及特点
储备土地临时利用是土地储备机构将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用并获取收益的行为。在权属、期限、建设、收益等方面有如下特殊性：①权属的临时使用特性，储备土地的所有权和使用权归国家所有，利用人只拥有临时使用权，储备机构因储备供应工作需要可以随时收回使用权；②期限的短期制约特性，使用期限很短，不超过两年；③地上的限制建设特性，临时利用不能建设永久性建筑，如需搭建建（构）筑物的，应当先经城市规划行政主管部门同意；④利用方式的单一特性，包括出租和临时使用方式，两者的区别在于使用人（使用主体）是否发生变化；⑤获取收益的经济特性，临时利用是实现土地完成储备后实施供应前的资产价值。
三、天津市储备土地临时利用实践
目政府储备土地临时利用取得一定成效，形成较为严谨的工作程序和较为完善的管理体系。“以用代管”不仅是储备土地管护的重要手段，节约储备土地管护中投入的人、财、物，同时也避免土地资源闲置，发挥土地资产价值，提高土地利用效益。
3.1储备土地临时利用工作程序
政府储备土地临时利用工作程序大概可以分为以下几个阶段：第一，储备土地临时利用申请。临时利用申请人向储备机构提出储备土地临时利用书面申请，明确使用面积、使用期限、临时用途等相关事项。第二，储备土地临时利用审核。储备机构审核储备土地临时利用申请事项，与临时利用申请人共同确定具体需求，包括使用面积、使用期限、临时用途、费用价格及缴纳方式、使用及腾退要求、违约责任及双方权利义务。第三，储备土地临时利用合同签订。储备机构集体研究储备土地临时利用具体事项后，按照集体决策意见与临时利用申请人签订《储备土地临时利用合同》。第四，储备土地临时利用费用缴纳。临时利用申请人按照合同约定足额缴纳租金及保证金后，储备机构向临时利用申请人开具缴款收据并发出《储备土地临时利用进场通知》。第五，储备土地临时利用履约巡查。储备机构按照《储备土地临时利用合同》的规定对储备土地临时利用的履约情况进行日常巡查或抽查。第六，储备土地临时利用场地腾退。储备机构根据合同约定限期收回临时利用的储备地块，并结合履约情况退还保证金并出具《储备土地临时利用退场通知》。
3.2储备土地临时利用管理体系
政府储备土地临时利用管理体系主要涵盖制度建设、审批管理、合同管理、资金管理、费用标准、用途管理等内容。①制度建设。政府总结储备土地临时利用实践，制定了储备土地临时利用的工作规范，规定了储备土地临时利用租金标准、工作程序、使用期限、履约监管等具体要求，进一步规范储备土地临时利用工作。②审核管理。政府储备土地临时利用具体事项必需经储备机构集体研究决策同意，储备土地临时利用审核重点在利用面积、用途、期限和是否列入土地供应计划。储备土地临时利用计划是土地储备供应计划的重要组成部分，储备机构审核管理缺少储备土地临时利用计划和储备土地临时利用实施方案。③合同管理。政府储备土地临时利用合同管理包括合同签订和合同履行。在合同签订环节，政府储备土地临时利用制定了标准格式合同，内容完整、条款清晰，合同条款约定临时利用具体事项及双方权利和义务；在合同履行环节，储备机构以合同为核心，履约保证金为手段，通过日常巡查或定期抽查，诚信档案等方式监管合同履行。由于储备机构缺乏行政执法权，一般违约行为采取扣减、不予退还履约保证金或终止合同等方法，储备土地临时利用的合同管理方式单一，执行难度较大。④资金管理。政府储备土地临时利用收入，按照非税收入收缴管理办法规定，全部缴入同级国库，纳入公共预算，实行“收支两条线”管理，开具“湖北省非税收入一般缴款收据”，而履约保证金按合同约定缴纳至储备机构指定账户，并在合同期限届满且不存在违约的情况下予以退还。⑤费用标准。政府储备土地临时利用的费用标准采用市场评估值与标准租金“两价取其高”的方式确定。标准租金相对于评估租金更易操作，对确定储备土地临时利用租金发挥了积极作用，但应注意根据市场变化和土地基准地价更新情况，适时调整，才能准确把握储备土地资产价值，更加科学地指导储备土地临时利用。评估租金方式适用于储备土地及地上建构筑物一并临时利用和同一地块在相同时间段有两个及以上意向使用方的情况，更能体现土地资产价值。⑥用途管理。政府储备土地临时利用兼顾短期经营与供地需要，一般以临时停车场、施工或材料堆场、驾校场地等用途为主，用途单一。储备土地临时利用需注意并结合区域经济社会发展和公共设施配套建设需要，实现用途多样化，同时兼顾公益性用途，如市政道路工程堆场、公益性临时停车场等。
四、储备土地临时利用工作进一步完善的建议
结合政府储备土地临时利用实践，进一步完善储备土地临时利用工作，为储备土地临时利用提供可操作规范，建议“建立一个平台、编制一项计划、建立一个机制、增强三个管控”。
4.1加强信息管理，建立储备土地临时利用信息平台
建立储备土地临时利用信息管理平台，公开发布信息，包含储备土地临时利用计划、使用申请、利用审核、结果公示，合同备案，实现信息化管理，并与国土资源部土地市场动态监测监管信息系统衔接，实现相关部门之间的信息共享。通过信息管理平台，引入市场竞争，不仅实现储备土地临时利用有效监管，还可以优化临时利用用途，提高临时利用收益。
4.2加强管理，编制储备土地临时利用计划，实现前期管控
计划是管控的前提，储备机构可以结合区域公共配套设施建设、公益性用地需求和储备土地供应计划，编制年度储备土地临时利用计划，包括：储备土地编号、位置、面积、期限、用途、费用标准等基本信息，同时根据计划制定详细的储备土地临时利用实施方案，包括利用方式、使用人确定方式、建设要求及退出机制等，增强计划的控制性和可行性，实现前期管控，充分发挥储备土地临时利用的经济和社会效益。
4.3加强动态管理，跟踪储备土地临时利用计划执行，实现技术管控
储备机构可以充分利用卫片、航片监测、视频监控、网上监管、信息平台等技术手段，建立远程动态监控系统。通过信息化技术手段实现动态管理，实时监控，及时发现并制止违约行为，并跟踪年度储备土地临时利用计划完成率、利用率、收益率及合同履约率等，实时掌握储备土地临时利用成效，同时结合市场变化和区域需求，合理调整下一年度的储备土地临时利用计划，有利于科学规划和宏观调控。
4.4建立激励机制，提高储备土地临时利用的管理水平，实现专业管控
建立储备土地临时利用激励机制，储备土地临时利用好坏与土地储备机构的绩效评价挂钩，奖惩结合，提高储备土地临时利用的积极性，最大限度地发挥土地资产价值，提高储备土地资产收益。同时培养责任心强、管理经验丰富的专业化管理团队，并加强管理人员业务学习和培训，提高储备土地临时利用管理水平。或尝试招标等公开竞争方式，选择专业化资产管理团队实施科学化管理，促进储备土地临时利用健康发展。
参考文献
[1]陈爱莲.储备土地资产的临时管理问题研究及对策分析[C].福建省土地学会2014年学术年会论文集，2014：341-343.
[2]中华人民共和国国土资源部.土地储备管理办法[Ｚ].国土资发[2007]277号.